I OSK 1870/21

Dnia 25 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 669/20 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i ich zwrotu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 669/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i ich zwrotu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej w skrócie "p.u.s.a."), przez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem; b) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."), poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na rozszerzeniu normy zawierającej legalną definicję rodziny w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej i przyjęciu, iż sformułowanie "pozostające na utrzymaniu" należy interpretować jedynie w odniesieniu do wykładni tego pojęcia dokonywanej na gruncie prawa rodzinnego i opiekuńczego, w sytuacji, gdy jest to sprzeczne z celem, na jaki przyznawane jest świadczenie rodzinne, który to cel określony został w art. 4 ust. 1 u.ś.r.; c) art. 3 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 1 u.ś.r., poprzez ich błędną wykładnię, bowiem brak fizycznego przebywania dziecka wraz z rodzicem z uwagi na pobyt dziecka pod opieką innej osoby, bez względu na charakter tej rozłąki, uzasadnia odmowę przyznania prawa do świadczenia rodzinnego"; d) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego oraz w decyzji organu pierwszej instancji przyznającej świadczenie rodzinne jest niewystarczające do uznania, iż R.G. była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia rodzinnego; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez: - błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, a ponadto w toku postępowania o przyznanie świadczenia rodzinnego, jak i o uznanie go za nienależnie pobrane, organy administracji nie są władne ustalać stanu zdrowia, czy też stanu psychofizycznego wnioskodawcy i uzależniać od tego treść wydanego rozstrzygnięcia; - błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że R.G. miała problem ze zrozumieniem podpisanego pouczenia, przynajmniej do czasu uznania przez organy administracji, iż wypłacone świadczenie jest nienależne; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Dodatkowo zwróciło się o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniającego się na tle rozpoznawanej sprawy następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy w toku postępowania w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot świadczeń rodzinnych organy administracji powinny badać świadomość osoby pobierającej to świadczenie co do jego nienależności w sytuacji, gdy zgodnie z definicją legalną nienależnie pobranego świadczenia określoną w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późniejszymi zmianami) spełnione zostały przesłanki określone ww. przepisie?" i w związku z tym o odroczenie rozpoznania sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi bowiem, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż przy pomocy zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć motywom zaskarżonego wyroku. Przepis art. 3 pkt 16 u.ś.r. stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Kwestia interpretacji definicji rodziny (członka rodziny) była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych, które zwracały uwagę na "kontekstowość" tej definicji. W orzecznictwie pod pojęciem rodziny rozumie się osoby wymienione w powyższej definicji legalnej. Jednakże w zależności od sprawy, w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w tej definicji. Na konieczność ustalania składu osobowego rodziny, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, wskazuje orzecznictwo: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. II SA/Po 970/16, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 35/19, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. III SA/Gd 1000/16. Dokonując wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie można pominąć celu zasiłku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale – jako członek rodziny dziecka – łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że R.G. posiada władzę rodzicielską nad dzieckiem. W realiach tej sprawy pobyt córki u babci nie musiał oznaczać zerwania więzi rodzinnej i zaprzestania łożenia na rzecz córki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność pobytu małoletniej u babci przez niespełna semestr szkolny nie przeczy temu, że tworzyła ona z matką rodzinę. Nie można bowiem przyjąć swoistego automatyzmu, jak wywodzą organy, że z momentem wyjazdu córki do babki ustała wspólnota dochodowa pomiędzy matką a córką. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodzica posiadającego władzę rodzicielską. Wskazać należy, że czasowy pobyt dziecka poza miejscem zamieszkania rodzica nie musi oznaczać zaniechania wykonywania władzy rodzicielskiej i ustania funkcji rodziny w rozumieniu powołanych przepisów. Zwłaszcza, że w realiach rozpoznawanej sprawy pobyt córki u babci był powodowany problemami wychowawczymi z małoletnią, a zmiana miejsca pobytu małoletniej miała spowodować utratę kontaktu z grupą rówieśniczą, która to grupa miała na nią negatywny wpływ. Doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że tymczasowy pobyt dziecka poza miejscem zamieszkania rodzica nie musi być równoznaczny z zaniechaniem wykonywania władzy rodzicielskiej i ustaniem wspólnoty dochodowej. Z tych też względów zarzut 1c skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dodać też należy, że nietrafnie skarga kasacyjna wiąże w zarzucie 1b naruszenie powołanych przepisów u.ś.r. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w wyniku "rozszerzenia normy zawierającej legalną definicję rodziny". Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Istotą przedmiotowego unormowania jest wyznaczenie granic oddziaływania Państwa w sferę wolności i praw konstytucyjnych (tzw. granic ograniczeń, w doktrynie niemieckiej nazywanych Schranken-Schranken) poprzez ogólne określenie przesłanek, których spełnienie jest konieczne do wprowadzania ograniczeń praw i wolności jednostki (por. na przykład L. Garlicki, Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), PiP 2001, z. 10, s. 5 i n.). Odnosząc treść powołanej zasady do problemu prawnego, który jest przedmiotem skargi kasacyjnej, zwrócić należy uwagę, że interpretacja pojęcia rodziny dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest wykładnią korzystną dla R.G.. Trudno zatem mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności w procesie stosowania prawa, poprzez ograniczenie prawa lub wolności jednostki w rozpoznawanej sprawie. Należałoby raczej uznać, że wykładnia Sądu pierwszej instancji zmierza w przeciwnym kierunku. Odnośnie do zarzutu 1d wskazać należy, że art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do treści ust. 2 pkt 1 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W oparciu o powyższe nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane powinno być poprzedzone ustaleniem, czy osoba, która pobierała dane świadczenie, była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania tego konkretnego świadczenia. Dla oceny, czy w danym przypadku został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Otóż wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w w/w przepisie, powinno być sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, pouczenie powinno się odnosić precyzyjnie do konkretnego świadczenia, jakie pobiera świadczeniobiorca, a nie do szerszej, ujętej abstrakcyjnie grupy świadczeń. Ponadto nie może ono ograniczać się do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia. Pouczenie powinno także jednoznacznie wyjaśniać, w sposób zrozumiały dla przeciętnego świadczeniobiorcy, w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się "nienależnie pobrane" w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne pobierania takiego świadczenia. Wreszcie pouczenie nie może być udostępniane wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia – np. tylko na druku wniosku o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiany w aktach administracyjnych, i którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia (por. na przykład wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/12, CBOSA). Oceniając z tej perspektywy przytoczone na wstępie podstawy kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że R.G. nie była pouczona o obowiązku powiadomienia organu o czasowej zmianie miejsca pobytu córki. Również we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego nie ma jednoznacznego pouczenia o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o tego rodzaju okoliczności. Nie jest również trafny zarzut 1a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i ta jego właściwość powoduje, że może być on naruszony przez sąd administracyjny wyjątkowo. Przepisy ustrojowe dotyczą: pozycji, struktury, organizacji i wzajemnych powiązań organów państwa. Trudno zatem sobie wyobrazić aby owe przepisy mogły być naruszone w trakcie procedowania przed sądem administracyjnym, który, co do zasady, stosuje przepisy prawa procesowego lub materialnego. Próba zwalczania przy pomocy owego unormowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, które – w ocenie Kolegium – nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uznać należało za nietrafne. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy nie oceniły właściwie zebranego w aktach materiału dowodowego. Z omówionych powodów brak jest także podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 187 § 1 p.p.s.a., o co wnioskował skarżący kasacyjnie organ. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt FPS 1/07). Analiza przepisu art. 187 § 1 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że warunkiem koniecznym do jego zastosowania jest istnienie wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie istotnej w sprawie kwestii prawnej – i to wątpliwości o charakterze poważnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w odniesieniu do wskazanych przez Kolegium w skardze kasacyjnej kwestii prawnych nie istniały wątpliwości, które uzasadniałyby zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 187 § 1 p.p.s.a. Ponadto autor skargi kasacyjnej odnosi się do niemającego zastosowania w niniejszej sprawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.