II SA/Go 322/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r, poz. 256 aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia [...] listopada 2020 r. inwestora Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dojść spełniających funkcje dojazdu pożarowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w obszarze działki o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przepisów od art. 29 do art. 31 u.p.b. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 u.p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast art. 29 ust. 4 u.p.b. zawiera katalog zamknięty obiektów oraz robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia o którym mowa w art. 30 niniejszej ustawy. Organ podkreślił przy tym, że w/w wyliczenie nie zezwala na interpretację rozszerzającą art. 29 u.p.b., tym samym w odniesieniu do robót budowlanych w tym przepisie niewskazanych zastosowanie będzie miała zasada ogólna. Dalej Prezydent Miasta w zaskarżonej decyzji stwierdził, że wykonanie zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, w związku ze szczególnych charakterem powyższych robót, tj. wykonaniem obiektu, który winien odpowiadać wymogom zawartym w rozdziale 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., poz. 124, nr 1030, dalej jako: Rozporządzenie), nie stanowi zwykłego utwardzenia powierzchni działki gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b., lecz budowę drogi pożarowej w rozumieniu przywołanego Rozporządzenia, stanowi więc budowę obiektu budowlanego sklasyfikowanego jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a u.p.b. i powinno być, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] dokonała błędnej kwalifikacji robót budowlanych, bowiem w celu wykonania planowanych w zgłoszeniu robót Spółdzielnia powinna wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, dołączając komplet niezbędnych dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 u.p.b. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zbadania charakteru planowanej inwestycji, a także brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zarówno pod kątem ustalenia stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co z kolei miało wpływ na błędne zakwalifikowanie zamieszenia jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b.; 2) art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego, skutkującą bezpodstawnym uznaniem, że planowane prace budowlane doprowadzą do powstania obiektu budowlanego będącego budowlą, podczas gdy prawidłowa analiza tego dokumentu pozwala na stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne będzie ściśle związane z istniejącym już budynkiem mieszkalnym, a więc będzie stanowić realizacją robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, niewymagających uzyskania pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia; 3) 105 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy ze względu na brak konieczności uzyskania w odniesieniu do planowanych robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe; 4) art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b., poprzez ich niezastosowanie z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi utwardzenia powierzchni działki budowlanej o nr ewid. [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności faktycznych, w tym przedmiotu planowanej inwestycji, sposobu jej realizacji oraz zagospodarowania terenu wskazuje, że inwestor planuje wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, co z kolei nie jest objęte wymogiem uzyskania pozwolenia budowlanego, ani też zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego odwołania Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] podniosła, że w jej ocenie planowana inwestycja polegająca na budowie dojść spełniających funkcje dojazdu pożarowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na obszarze działki o nr ewid. [...], polegać będzie na utwardzeniu powierzchni gruntu, zatem zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 u.p.b. Skarżąca wskazała, że przepisy u.p.b. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "utwardzenia powierzchni gruntu", jednak w/w pojęcie wyjaśnione zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i powołała treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 października 2019 r., II SA/Po 268/19, w którym Sąd orzekł, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Następnie skarżąca podkreśliła, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli wówczas gdy utwardzony teren pełni samodzielną funkcję, dlatego w takim przypadku wymagane jest pozwolenie na budowę. Natomiast roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie prowadzą do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Wobec powyższego stanowiska sądów skarżąca zaznaczyła, że rozróżnić należy roboty budowlane, które doprowadzą do powstania odrębnej, samodzielnej budowli od robót budowlanych spełniających rolę służebną względem obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego. W ocenie strony uznać należy, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych stanowi urządzenie budowlane, a na podstawie art. 3 pkt 9 u.p.b. urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. pełni funkcję służebną wobec określonego obiektu budowlanego. Strona skarżąca w treści odwołania wskazała, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, o każdej porze roku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Skarżąca uwzględniła w/w decyzję i rozpoczęła projektowanie inwestycji. Według projektu przedmiotowego przedsięwzięcia przewidziano, że dla potrzeb obsługi istniejącego budynku zaprojektowano nowe dojścia piesze, z którego obsługiwany będzie budynek. Skarżąca podała, że od strony ulicy [...] przewidziano ciąg biegnący równolegle od budynku z wjazdem i wyjazdem zapewniającym dojazd do budynków, z nawierzchnią o szerokości 4,0 m. Nadto przewidziano powstanie nowego dojścia, będące jednocześnie pieszojezdnią o nawierzchni z kostki polbruk o grubości 8 cm, ograniczona krawężnikami betonowymi na ławie. Strona zaznaczyła, że z charakterystyki planowanego przedsięwzięcia jednoznacznie wynika, iż inwestycja nie ma samoistnego charakteru, będzie służyć wyłącznie celom zapewnienia bezpiecznego dojazdu do istniejących już budynków wielorodzinnych i stwierdziła, że organ I instancji bezpodstawnie zakwalifikował planowane roboty budowlane do wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy w wydanym rozstrzygnięciu zwrócił uwagę, że przedmiotem dokonanego przez stronę skarżącą zgłoszenia nie jest jedynie, wbrew twierdzeniom strony, wykonanie utwardzenia terenu na działce budowlanej, lecz budowa obiektu budowlanego – drogi pożarowej. Organ II instancji wyjaśnił, że droga pożarowa musi spełniać szereg określonych w przepisach parametrów, a jej funkcja służebna względem istniejącego już budynku nie ma znaczenia, bowiem podstawowym zadaniem drogi pożarowej jest zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego budynku, poprzez umożliwienie dostępu do niego jednostkom straży pożarnej. Zatem realizacja planowanej inwestycji nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na w/w decyzję, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zbadania charakteru planowanej inwestycji, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowane prace budowlane doprowadzą do powstania obiektu budowlanego będącego budowlą, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego, w tym projektu budowlanego pozwala na stwierdzenie, że sporne zamierzenie inwestycyjne będzie ściśle związane z istniejącym już budynkiem mieszkalnym, a więc będzie stanowić realizację robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, niewymagających uzyskania pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia; b. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zarówno pod kątem ustalenia stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co z kolei miało wpływ na błędne zakwalifikowanie zamierzenia jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b.; c. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy ze względu na brak konieczności uzyskania w odniesieniu do planowanych robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 28 ust. 1 u.p.b., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy analiza spornego zamierzenia inwestycyjnego prowadzi do wniosku, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b. jako właściwe dla wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej o nr ewid. [...], co nie jest objęte wymogiem uzyskania pozwolenia budowlanego, ani też zgłoszenia; b. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 u.p.b., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że droga pożarowa stanowi każdorazowo obiekt budowlany, podczas gdy zaliczenie drogi pożarowej do obiektów budowlanych wymaga uprzedniej analizy planowanej inwestycji pod kątem charakteru robót budowlanych, a także funkcji, struktury i przeznaczenia przedsięwzięcia, c. z daleko posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia zarzutu wyrażonego w pkt 2a - naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.b., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jako polegające na budowie drogi pożarowej z jednoczesnym pominięciem przepisu art. 29 ust. 3 pkt 1 lit d u.p.b., wyłączającego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wykonywanie robót budowlanych polega na rozbudowie drogi. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji, o rozważenie możliwości umorzenia postępowania administracyjnego oraz o zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi strona przedstawiła stanowisko zbieżne z wyrażonym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto podkreśliła, iż na działce nr ewid. [...] znajdują się już chodniki i utwardzone dojścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], natomiast istniejący chodnik o szerokości około 2 m, nie pozwala na zaliczenie go do kategorii dróg pożarowych. Strona podkreśliła, że projekt budowlany przewiduje realizację dla potrzeb obsługi istniejącego budynku dojścia biegnącego równolegle, zapewniającego jednocześnie dojazd pożarowy dla tego budynku o szerokości 4,0 m, zatem konieczne jest poszerzenie i rozbudowa istniejącego już dojścia do budynków mieszkalnych. Powyższe w ocenie strony skarżącej wskazuje, że planowana inwestycja nadal będzie umożliwiać dostęp do budynku mieszkalnego, a droga pożarowa pełnić będzie rolę służebną wobec obiektu budowlanego. Skarżąca podała, że budowa drogi pożarowej jest zawsze funkcjonalnie związana z realizacją głównej inwestycji - w tym przypadku budynkiem mieszkalnego. Dodatkowo strona wskazała, że twierdzenia organów, iż droga pożarowa pełnić będzie samodzielny obiekt budowlany będący budowlą, uznać należy za bezzasadny, ponieważ rolę drogi pożarowej może pełnić w istocie każda utwardzona nawierzchnia. Przedmiot planowanych prac nie ma zdaniem skarżącej samoistnego charakteru, służy wyłącznie umożliwieniu bezpiecznego korzystania z istniejących już budynków mieszkalnych, zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie skarżącej, projektowane roboty budowlane nie mają również na celu budowy drogi, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej jako: u.d.p.), tj. budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] podkreśliła, że planowana inwestycja nie będzie służyła jako szlak komunikacyjny dla samochodów, czy innych pojazdów, ponieważ na końcach dojść, przy włączeniach z ulicy, zamontowane będą słupki składane, ograniczające możliwość wjazdu tylko dla samochodów specjalnych lub dla osób upoważnionych przez właściciela nieruchomości, w tym osób niepełnosprawnych i starszych, a parkowanie samochodów na projektowanych dojściach jest zabronione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W analizowanej sprawie skarżąca dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonania robót budowlanych polegających na budowie dojść spełniających funkcje dojazdu pożarowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w obszarze działki o nr ewid. [...]. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 29 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b. W ocenie strony skarżącej do kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b., zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 9 u.p.b. urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Art. 3 pkt 1 u.p.b. zawiera definicję pojęcia obiektu budowlanego. Zgodnie z jego treścią przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.b. budowla oznacza każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z kolei obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (art. 3 pkt 3a u.p.b.). Zgodnie z art. 3 pkt 7 u.p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a u.p.b.). Z przytoczonych powyżej przepisów ustawy prawo budowlane wynika, że budowa drogi jako obiektu budowlanego (obiekt liniowy) wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 – dalej u.d.p.) przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne (art. 2 ust. 1 pkt1-4 u.d.p.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Wskazać trzeba, że zgłoszone przez stronę skarżącą roboty budowlane mają ścisły związek z decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], na mocy której nałożono na skarżącą obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej o utwardzonej powierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy u. [...]. Z projektu budowalnego wynika, że budowa dotyczy nowych dojść do istniejącego w/w budynku na działce nr ewid. [...] spełniających jednocześnie funkcję drogi pożarowej (dojazdu pożarowego) do tego budynku. Przewidziano wykonanie nawierzchni o szerokości 4,0 m. W ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko strony skarżącej, że droga pożarowa ma pełnić jedynie funkcję służebną wobec obiektu budowlanego. Fakt, że droga (pieszojezdnia) będzie służyła mieszkańcom również jako dojście do budynku, nie zmienia oceny, że podstawową funkcją drogi pożarowej będzie zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego budynkowi mieszkalnemu poprzez umożliwienie dostępu do niego jednostkom straży pożarnej. Z powyższej przyczyny Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zamierza wykonać przedmiotową inwestycję. Zdaniem Sądu nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej, że zgłoszone roboty budowalne stanowią wykonanie utwardzenia terenu na działce budowlanej (art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b.). Na tle art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b.) zwrócono uwagę w orzecznictwie, że nie wynika ani na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, ani też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazywano również, że w sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 u.p.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 u.p.b.) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą), należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając – zgodnie z art. 3 pkt. 9 u.p.b. – możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, CBOSA). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą – a nie służebną – funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b. jest nieuzasadnione. Wymaga jednak podkreślenia, że o ile nie budzi wątpliwości, że wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt. 5 u.p.b., nie stanowiąc budowy drogi (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677), o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) powinno już być kwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, CBOSA). Mając zatem na uwadze charakter robót budowlanych objętych zgłoszeniem, powierzchnię pieszojezdni, rodzaj materiałów budowlanych przewidzianych do wykorzystania (kostka polbruk) należy podzielić stanowisko organów, że przedmiotem dokonanego przez stronę skarżącą zgłoszenia nie jest jedynie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykonanie utwardzenia terenu na działce budowlanej, lecz budowa obiektu budowlanego – drogi pożarowej (drogi wewnętrznej – zob. art. 8.u.d.p.). Należy mieć na uwadze, że droga pożarowa musi spełniać szereg parametrów technicznych określonych w przepisach prawa (zob. §12 - § 16 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych Dz. U. z 2009 r., poz. 1030). W konsekwencji realizacja planowanej inwestycji nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu zakres zgłoszonych robót budowlanych nie stanowi również przebudowy drogi. Przebudowa dotyczy istniejącego obiektu budowlanego, w rozumieniu u.p.b. Wskazać trzeba, że roboty budowlane to - stosownie do art. 3 pkt 7 p.b. - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to uzasadniony jest wniosek, że na terenie działki nr [...] nie były wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi pożarowej. A zatem zgłoszone roboty budowlane są pierwszymi dotyczącymi danej drogi pożarowej co z kolei oznacza, że zgłoszone roboty budowlane nie można zakwalifikować jako przebudowę drogi (art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d u.p.b.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego podnieść należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia kończącego sprawę, a ocena materiału dowodowego została przeprowadzona zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.