II OSK 2014/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 964/21 w sprawie ze sprzeciwu M. P. i J. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 964/21, oddalił sprzeciw M. P. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), nakładającą na M. P. i J. P. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (4 egz.) budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem (dz. nr ew. [...] obr. [...]) przy ul. C. w W. [...]WINB zaznaczył, że postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], uchylił postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ww. budynku i nakładające obowiązek przedłożenia oceny technicznej wprowadzonych istotnych zmian przy budowie obiektu i orzekł co do istoty. Wskazał też, że w odpowiedzi na wezwanie, czy postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę zakończono, przesłano postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB nie mógł stwierdzić istotnych odstępstw od projektu budowlanego, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była wówczas ostateczna (i nadal nie jest). Niemniej, w ocenie organu II instancji, zasadne było wstrzymanie budowy z uwagi na jej prowadzenie niezgodnie z przepisami. Z przebiegu sprawy wynika, że zaskarżoną decyzję wydano dzień po postanowieniu nr [...] (doręczonym PINB w dniu 29 października 2020 r.). PINB nie miał wiedzy o ww. postanowieniu, a więc wydał decyzję, nie dając stronie możliwości wykonania nałożonego przez [...]WINB obowiązku. [...]WINB podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu nr [...] o braku podstaw do badania inwestycji co do odstępstw od pozwolenia na budowę. Zauważył, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Prezydent [...] udzielił pozwolenia na budowę, którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Ww. rozstrzygnięcie zostało następnie poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, uchylił je. Wojewoda zlecił następnie uzupełnienie dokumentacji projektowej, a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., do czasu uprawomocnienia się decyzji PINB z dnia [...] października 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego, PINB nie mógł więc ocenić zgodności inwestycji z projektem budowlanym, bo decyzja nie była ostateczna, co nie pozwalało na przyjęcie, że budynek realizowany jest z odstępstwami. Organ podkreślił, że w myśl art. 15 i 16 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a tylko decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, zatem ww. decyzji Prezydenta [...] nie sposób przyznać waloru ostateczności. Następnie wskazał, że z art. 130 k.p.a. wynika, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej, organ II instancji zaznaczył, że w ww. postanowieniu wskazał na przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 tj. realizowanie robót niezgodnie z przepisami. Podkreślił, że prowadzenie robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest obarczone ryzykiem, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, co jednak nie wymaga sankcji z art. 48 Prawa budowlanego. Następnie przytoczył art. 28 ust. 1 i art. 29 - 31 Prawa budowlanego oraz wskazał, że art. 29 Prawa budowlanego zawiera katalog zamknięty, a więc tylko wymienione obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia. W tym wypadku, wobec nieostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można przyjąć, że prace były samowolne. Podkreślił, że w aktach znajdują się dzienniki budowy i powołał § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz zgłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2018 r. poz. 963), zaznaczając, że roboty objęte pozwoleniem na budowę można rozpocząć, gdy decyzja stanie się wykonalna. Wydanie dziennika budowy oznacza zgodę organu na rozpoczęcie inwestycji. W ocenie [...]WINB, o zasadności zastosowania art. 50 Prawa budowlanego przesądza postanowienie z dnia [...] października 2020 r. Jednak co najmniej przedwczesne, było wydanie decyzji na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, która wprawdzie odnosiła się do zarzutów o kontynuowaniu robót pomimo ich wstrzymania, jednak ich zakres należało liczyć od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót, które M. P. odebrała w dniu 3 września 2020 r. Organ wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy - przed wyborem którą z norm art. 51 ust. 1 zastosować, PINB winien dokonać analizy sprawy pod kątem występowania sytuacji, o której mowa w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego złożyli M. i J. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 138 § 2 k.p.a., przez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji gdy: a) decyzja PINB narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, a nie wyłącznie przepisy procesowe, co powinno skutkować jej uchyleniem i umorzeniem postępowania w całości; b) wadliwość decyzji PINB nie polegała tylko na naruszeniu przepisów postępowania i nie zachodziła konieczność dalszego wyjaśniania sprawy przez PINB, co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący wskazali między innymi, że decyzja PINB powinna zostać uchylona wraz z umorzeniem postępowania, bowiem organ nie tylko naruszył przepisy procesowe, ale w ogóle nie było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Realizacja inwestycji rozpoczęła się bowiem na podstawie decyzji ostatecznej, następnie uchylonej w trybie kontroli sądowo-administracyjnej. Nie jest winą skarżących, że w trakcie prac WSA wyeliminował pozwolenie na budowę. Następnie przedstawili obszerną argumentację odnośnie skutków prawnych zmiany z dniem 28 czerwca 2015 r. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez usunięcie słowa "ostatecznej" i w związku z tym, prawa do prowadzenia robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyli, że uchylenie przez sąd wyłącznie zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na możliwość dalszej realizacji budowy, skoro wystarczające jest nieostateczne pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a., jak również wtedy, gdy organ pierwszej instancji wyda rozstrzygnięcie przedwcześnie, a więc z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, jak to miało miejsce w tej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że [...]WINB postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], uchylił postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2020 r. wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy realizacji opisanej inwestycji i zmienił obowiązek złożenia oceny technicznej co do istotnych zmian przy budowie ww. budynku na taki sam obowiązek, ale w zakresie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ uznał bowiem, że skoro decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę została wydana, to pomimo braku przymiotu ostateczności (wniesiono od niej odwołanie, a postępowanie zawieszono postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r.) nie zachodzi przypadek samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Niemniej, organ powiatowy już w dniu następnym, to jest w dniu [...] października 2020 r., a więc nie mając wiedzy o ww. postanowieniu, wydał, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., skoro decyzja PINB została wydana przedwcześnie, nie dając inwestorom możliwości wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] października 2020 r., nr [...], które - co wymaga podkreślenia - pozostaje w obrocie prawnym i było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/21, oddalił skargi skarżących oraz M. L. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie było również podstaw do umorzenia postępowania, jak tego domagali się skarżący. W świetle pozostałej argumentacji, w tym w szczególności związanej z nieprawidłowością zastosowania trybu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że przedmiotem oceny w tej sprawie mogła być wyłącznie zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. P. i J. P., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w całości na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący, na podstawie "art. 174" p.p.s.a., zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu inwestorów wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że [...]WINB w zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezzasadne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. bowiem: a) decyzja PINB została wydana nie tylko z naruszeniem przepisów postępowania, ale przede wszystkim z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego; b) w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność dalszego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, co w konsekwencji powinno skutkować wydaniem przez [...]WINB decyzji o uchyleniu decyzji PINB w całości oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Co prawda, zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny wynikający z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej. Organ pierwszej instancji przedwcześnie bowiem wydał swoje rozstrzygnięcie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie czekając na zakończenie postępowania zażaleniowego od postanowienia tego organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz nie dając inwestorom możliwości wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznego postanowienia [...]WINB z dnia [...] października 2020 r., nr [...]. Przypomnieć należy, że ww. postanowieniem organ II instancji uchylił postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie zgodności wprowadzonych istotnych zmian przy budowie ww. budynku, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem, z przepisami, w techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w to miejsce orzekł co do istoty, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót z przepisami prawa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ww. postanowienie [...]WINB z dnia [...] października 2020 r. funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym miejscu wypada także wskazać, iż było ono przedmiotem kontroli sądowej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/21, oddalił skargi M. i J. P. oraz M. L. złożone na to postanowienie. Tutejszemu Sądowi wiadome jest także z urzędu, iż od ww. wyroku została złożona skarga kasacyjna, zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1760/21, na chwilę obecną oczekuje na rozpoznanie. Organ powiatowy winien był zatem zaczekać z podejmowaniem czynności w sprawie do czasu zakończenia postępowania zażaleniowego, a następnie uwzględnić istnienie postanowienia z dnia [...] października 2020 r. i skutków z niego wynikających. Samo przekonanie skarżących kasacyjnie o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego nie skutkuje obowiązkiem jego umorzenia. Ponadto, argumentacja w tym przedmiocie zawarta tak we wniesionym sprzeciwie, jak i skardze kasacyjnej, zmierza do podważenia zasadności prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu realizowanego przez skarżących, co nie powinno mieć miejsca w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, z uwagi na charakter decyzji będącej przedmiotem kontroli, a także z tego powodu, iż dotyka istoty pierwotnych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, będących przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 19/21, a także NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1760/21. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 151a § 1-2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.