III OSK 7690/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 52/21 w sprawie ze skargi A.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 52/21 po rozpoznaniu skargi A.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt 3), zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4) w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 5). Opisując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że 3 listopada 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo upływu ponad 3 miesięcy organ nie podjął żadnych działań, dlatego 28 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie. W dniu 9 lutego 2021 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa 16 kwietnia 2021 r. w celu pobrania odcisków palców i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z 18 lutego 2021 r. strona wniosła skargę do sądu administracyjnego. WSA w Gliwicach uwzględniając częściowo skargę stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznać należy, że postępowanie organu wykazuje cechy przewlekłości. Z akt sprawy wynika, że organ pierwsze czynności w sprawie polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku podjął 9 lutego 2021 r., czyli trzy miesiące po wpływie wniosku. Powyższe wskazuje, że postępowanie prowadzone było dłużej niż to było konieczne do załatwienia sprawy co wyczerpuje znamiona przewlekłości określone w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym mając na uwadze poglądy judykatury w przedmiocie przesłanek rażącego naruszenia prawa oraz ustalenia stanu faktycznego tj. okoliczności wywołane przez epidemię Covid-19 i czasowe ograniczenie funkcjonowania urzędu Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie skarżącej sumy pieniężnej WSA uzasadnił zrekompensowaniem pozbawienia możliwości zatrudnienia w okresie oczekiwania na załatwienie sprawy. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem Wojewoda Śląski wywiódł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części pkt. 1, 2, 3 i 4, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 w zw. z art. 7 i 77 § 1k.p.a. oraz § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316) przez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i w sposób przewlekły, podczas gdy podejmowane w sprawie działania organu podyktowane były okolicznościami niezależnymi od niego oraz charakterem sprawy, w tym koniecznością wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik postępowania, kwestią pandemii koronawirusa, niedoborami kadrowymi, skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; - art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi na przewlekłość postępowania w oparciu o okoliczności stanowiące bezczynność organu administracji, która podlegała rozstrzygnięciu w innym postępowaniu; - art.149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15z (1) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) poprzez przyznanie stronie kwoty 500 zł za krzywdę moralną i brak możliwości zatrudnienia w czasie trwania postępowania podczas, gdy w rzeczywistości okoliczności te nie wystąpiły. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy organ administracji pozostawał w przewlekłości w wydaniu stronie zezwolenia na pobyt i pracę. Stan faktyczny nie był bowiem sporny: 3 listopada 2020 r. A.T. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, 28 stycznia 2021 r. z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie złożyła ponaglenie. W dniu 9 lutego 2021 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa 16 kwietnia 2021 r. w celu pobrania odcisków palców i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z 18 lutego 2021 r. strona wniosła skargę do sądu administracyjnego. W świetle powyższych ustaleń zarzut naruszenia - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 w zw. z art. 7 i 77 § 1k.p.a. oraz § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zasługuje na uwzględnienie. Co prawda ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach nie określił wprost terminu, w jakim wojewoda zobowiązany jest rozpoznać wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, przy czym należy jednak mieć na uwadze, że organ ten obowiązują również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 35 § 1 określa generalną zasadę, wg której organy administracji publicznej mają załatwiać sprawy "bez zbędnej zwłoki". Stanowi to elementarny standard w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także element jednego z praw podstawowych Unii Europejskiej, tj. prawa do dobrej administracji (art. 41 Karty Praw Podstawowych). Tak samo z art. 12 § 1 k.p.a. wynika powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca wymaga czasu. Konieczne jest bowiem uzyskanie opinii innych organów, a stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie jednak przez 3 miesiące organ nie podejmował żadnych czynności. Zareagował dopiero po otrzymaniu styczniu 2021r. ponaglenia, wyznaczając termin osobistego stawiennictwa skarżącej na 16 kwietnia 2021 r. Przekroczył więc wszelkie terminy załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a. (co do zasady miesięczny, w sprawie szczególnie skomplikowanej dwumiesięczny), jak również z art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Trudności kadrowe organu administracji publicznej czy znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Także stan epidemii nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Podnoszone okoliczności, w ocenie składu orzekającego przesądzają jedynie o tym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem bezczynność polega na braku podjęcia czynności lub aktu (nie działanie). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Przewlekłość postępowania obejmuje natomiast takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Procedując w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji dokonywał oceny przesłanek stanu przewlekłości organu, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ przesłanek bezczynności. Za zasadne uznać również należy przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Co do zasady można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, że sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Mając na uwadze, że suma pieniężna została wymierzona w wysokości 500 zł, tj. w dolnych ustawowych granicach wskazanych w art. 154 § 7 p.p.s.a. i ma rekompensować skarżącej nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że w tym zakresie wyrok Sądu I instancji naruszał prawo. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.