III SA/Gd 279/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 10 listopada 2020 r. nr (...). Decyzją z dnia 25 lutego 2021 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia 10 listopada 2020 r., nr (...), którą odmówiono K.R. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na ojca W.R. Organ I instancji wskazał, że W.R. (ur. 2 marca 1928 r.), legitymuje się orzeczeniem z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 11 sierpnia 1999 r., z treści którego wynika, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji oraz niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym na stałe. Niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała od 23 lipca 1999 r. Z orzeczenia wynika, że zbędny jest termin badania kontrolnego. W. R. pozostaje w związku małżeńskim z H.R. , która również legitymuje sie orzeczeniem z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 3 grudnia 1999 roku i sama wymaga opieki ze strony syna. K.R. decyzją z dnia 4 listopada 2020 roku przyznano świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. w związku z opieką nad ojcem W.R. . Skarżący powołując się na art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. 2020 poz. 111- dalej zwanej jako: "u.ś.r.") złożył oświadczenie, że jedynie w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na to, że niepełnosprawność W.R. powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia i tym samym skarżący nie spełnił wymagań ustawowych określonych w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wskazało w uzasadnieniu, że zasady przyznawania świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 u.ś.r., w treści którego ustawodawca ustanowił szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż W.R. wymaga opieki i pomocy drugiej osoby. W dniu 9 października 2020 r. oświadczył on, że syn K. sprawuje nad nim zadowalającą opiekę oraz wskazał, że polega ona na pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Kolegium wskazało, że z przedłożonych, w trybie art. 136 k.p.a., przez organ I instancji dokumentów wynika, iż K.R. w ramach opieki nad ojcem podejmuje następujące czynności: pomoc przy ubieraniu, przygotowanie i podawanie posiłków, podawanie leków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, wizyt lekarskich, przygotowanie opału i palenie w piecu 2 x dziennie (rano i wieczorem), pranie, sprzątanie, prasowanie, wieczorna kąpiel. W.R. w marcu 2021 r. ukończy 93 lata, porusza się po mieszkaniu przy pomocy balkonika (chodzika) z uwagi na zaburzenia równowagi i stan po operacji biodra. Ma on problemy ze słuchem i pamięcią, prowadzi głównie siedząco-leżący tryb życia. Matka K.R. jest po udarze i także wymaga opieki. K.R. jest rozwiedziony, mieszka w odległości kilku kilometrów od rodziców, ma samochód, więc w razie potrzeby może być u nich w krótkim czasie. Jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad ojcem (obojgiem rodziców), gdyż jego siostra choruje na stwardnienie rozsiane i wymaga opieki swojej rodziny. W razie potrzeby pozostawienia ojca w domu, wnioskodawca może poprosić szwagra, "aby do niego zajrzał". Ponadto ustalono, że K.R. jest z zawodu elektromechanikiem pojazdów samochodowych. Pracował nieprzerwanie w latach 1976 - 1999, potem przez rok był bezrobotny (z prawem do zasiłku), następnie przez 5 lat pracował w gospodarstwie rolnym (wydzierżawił ziemię od siostry), następnie prowadził działalność gospodarczą do 30 czerwca 2014 r. Gdy zaczęły się problemy zdrowotne ojca K.R. poświęcił się opiece nad nim. Od listopada 2015 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, w tym samym miesiącu rozwiódł się i zamieszkał oddzielnie. Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, że takie czynności jak sprzątanie, pranie, zakupy związane są z prowadzeniem domu, a nie ściśle z opieką nad osobą chorą, czy niepełnosprawną. Zakres opieki sprawowanej przez K.R. nad ojcem dotyczy większości osób, które mają rodziców w wieku podeszłym, co za tym idzie niepełnosprawnych. W ocenie Kolegium wskazany zakres opieki, zarówno co do rodzaju czynności jak i czasu jakiego wymagają, nie uniemożliwia podjęcia pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium podkreśliło, że wzięło pod uwagę wykształcenie, przygotowanie zawodowe (w tym praktyczne) i rodzaj pracy jaką K.R. wykonywał. Jego ojciec, pomimo niepełnosprawności i wieku nie jest osobą leżącą, wymagającą niemal nieustannej opieki i obecności drugiej osoby, czy czasochłonnych zabiegów rehabilitacyjnych. Zdaniem Kolegium wymiar godzinowy i zakres obowiązków związanych z opieką nad W.R. nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy przez K.R. (choćby w niepełnym wymiarze godzin), a zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka do przyznania świadczenia. K.R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust.1 b u. ś. r. bez uwzględnienia okoliczności , iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki , a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości; - błędną wykładnię art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wskazał, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył pomimo posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ stwierdził, że jest w takiej samej sytuacji co opiekunowie osób niepełnosprawnych przed ukończeniem 25 roku życia Skarżący podkreślił, że to, iż jego ojciec nie jest osobą leżącą przez cały czas nie oznacza, że nie potrzebuje opieki. Zaznaczył, że w trakcie tego wywiadu, z powodu zażenowania, nie wspomniał między innymi o takich czynnościach jak zakładanie ojcu pieluchomajtek. Ponadto 3 razy dziennie mierzy ojcu ciśnienie, w zależności od samopoczucia wykonuje inhalacje, a także zgodnie z zaleceniem lekarza rehabilitanta stara się z ojcem wykonywać proste ćwiczenia usprawniające. Skarżący wskazał, że nie unika pracy, a do rezygnacji z niej zmusiła go sytuacja zdrowotna rodziców. Skarżący zaznaczył, że nie ma w rodzinie osoby, która mogłaby się zająć rodzicami, jest rozwiedziony, dzieci nie utrzymują kontaktów z nim ani z dziadkami. Jego siostra jest osobą niepełnosprawną wymagającą opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zakreślona przez przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r., gdyż niezdolność do samodzielnej egzystencji u W.R. , zgodnie z orzeczeniem powstała od 23 lipca 1999 r., co oznacza, że powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia i tym samym wiek ten nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie. Organ odwoławczy podważył natomiast istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad ojcem i niewykonywaniem przez niego pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium czas i rodzaj wykonywanych czynności opiekuńczych przez skarżącego nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia. Orzecznictwo sądów administracyjnych rozstrzygnęło już spór prawny co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji było zatem w analizowanym zakresie nietrafne. Rozważenia wymagało w tej sytuacji, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Zdaniem Sądu argumentacja organu II instancji nie jest trafna. Pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 u.ś.r. nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie ojca). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie ojca od jego normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. Niezrozumiałym jest nieuwzględnienie przez organ II instancji treści wywiadu środowiskowego z dnia 1 lutego 2021 r., znajdującego się w aktach administracyjnych. W wywiadzie tym pracownik socjalny jednoznacznie stwierdził, że skarżący nie może podjąć zatrudnienia, gdyż ojciec skarżącego nie może pozostawać bez opieki. Stanowisko to, pracownik socjalny, niewątpliwie najlepiej znający okoliczności faktyczne związane z wykonywaną przez skarżącego opieką, precyzyjnie uzasadnił. Wskazał, że " Nie ma żadnych wątpliwości, że opieka jest potrzebna i konieczna. Sytuacja Państwa R. jest bardzo trudna pod względem zdrowotnym." Z wywiadu wynika, że ojciec skarżącego porusza się głównie przy pomocy chodzika, z uwagi na zaburzenia równowagi a także zły stan biodra, po złamaniu w 2019 r. Występują u niego również problemy ze słuchem oraz pamięcią, co determinuje konieczność całodobowej pomocy w jego codziennym funkcjonowaniu. Żaden z orzekających w sprawie organów administracji nie podważył prawdziwości zawartych w powyższym wywiadzie twierdzeń. Nieuprawnione jest ponadto uogólnienie organu, że wszystkie osoby w podeszłym wieku są osobami niepełnosprawnymi i tym samym opieka wykonywana przez skarżącego nad ojcem ma charakter równorzędny z opieką sprawowaną przez większość osób nad swoimi bliskimi w wieku podeszłym. Dokumentacja lekarska, jak i sam wypis orzeczenia lekarza rzeczoznawcy - Komisji Lekarskiej z dnia 11 sierpnia 1999 r., nie prowadzi do wniosku by stan zdrowia ponad dziewięćdziesięcioletniego W.R. umożliwiał jego samodzielne funkcjonowanie i brak konieczności stałej pomocy opiekuna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Przebieg pracy zawodowej skarżącego nie może być uznany za przesłankę braku związku pomiędzy sprawowaną aktualnie przez skarżącego opieką i niemożnością podjęcia przez niego zatrudnienia. Ocena spełnienia przesłanek z art.17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana adekwatnie do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, a w realiach niniejszej sprawy konieczność objęcia niepełnosprawnego ojca opieką niewątpliwie uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Organy administracji naruszyły zatem prawo materialne w postaci art. 17 ust. 1 u.ś.r., odmawiając skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że zachodzą przesłanki do jego przyznania W tym stanie sprawy Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Wyrok został wydany w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.