II SA/Łd 105/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] a.bł. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) - zwanej dalej: "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o odmowie przyznania A. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem J. G.. Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji strona przedstawiła sytuację rodziny i podniosła zarzut niezastosowania art. 27 w związku z art. 17 u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. Organ II instancji pismem z 26 listopada 2019 r. A. G. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że skutecznie zrzekła się w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych prawa do świadczenia emerytalnego i nie pobiera obecnie świadczenia emerytalnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w terminie 14 dni, od dnia doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem rozstrzygnięcia sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Pismem z 6 grudnia 2019 r. A. G. wyjaśniła, że nie może zaprzestać pobierania emerytury i w ten sposób pozbawić się dochodów - emerytura jest jej jedynym źródłem utrzymania. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady jego ustalania, przyznawania i wypłacania na podstawie art. 17 "u.ś.r.", a następnie wskazał, że J. G. legitymuje się bezterminowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. A. G. od 1994 r. ma ustalone prawo do emerytury z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Kolegium przytoczyło następnie treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. stwierdziło, że w katalog świadczeń zawarty w tym przepisie jest katalogiem zamkniętym, w którym nie znalazło się świadczenie emerytalne. Co więcej, świadczenie emerytalne jest innym rodzajem świadczenia, przyznawanym przez inny organ aniżeli organ właściwy do przyznania świadczenia rodzicielskiego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego czy zasiłku dla opiekuna. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nie nastąpił zbieg świadczeń w rozumieniu tego przepisu i w dalszej kolejności, że Strona nie ma możliwości wyboru świadczeń na podstawie tego przepisu. Organ II instancji powołał się również na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i wyjaśnił, że ustawodawca wprost wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przytoczony przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wymieniono okoliczność jaką jest - ustalone prawo do emerytury jest jednoznaczny i wyklucza całkowicie możliwość przyznania Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawnym synem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także w części stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego - z uwagi na wyraźny zapis ustawy. W świetle oświadczenia strony potwierdzającego, że ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego i pobiera to świadczenie - nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie aniżeli utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy dodał, że samo zróżnicowanie wysokości pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Kolegium nie można uznać, że sytuacja strony jest podobna do warunków osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub nie podejmują zatrudnienia. Osoby te, odmiennie od strony, nie posiadają żadnych dochodów. Tak więc okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe aniżeli świadczenie emerytalne nie oznacza, że zostały naruszone normy konstytucyjne. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A. G., zarzucając naruszenie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podniosła, że prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadane uprawnienie do emerytury nie może skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie. Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a istota sporu koncentrowała się na prawidłowości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Otóż, stosownie do powyższego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie organy obu instancji, posługując się literalnym brzmieniem tego przepisu przyjęły, że z uwagi na przysługujące skarżącej prawo do emerytury, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy orzeczeniach konsekwentnie stoi na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać (wyr. tut. Sądu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 653/19; z 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 313/20 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński: Wybrane zagadnienia wykładni prawa. PiP 2009 nr 6, s. 6 i nast.; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. W-wa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast.; M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, W-wa 2017, s. 275 i nast. oraz powołane w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65). W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19), spowodowała zdaniem składu orzekającego, konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, s. 256 i nast. oraz powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne. Należy przede wszystkim zauważyć, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad synem mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia. Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, aprobując pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. W tym miejscu należy zauważyć, że organ nie ma prawa żądać skutecznego zrzeczenia się emerytury, gdyż emerytury nie można się zrzec ani z niej zrezygnować (wyr. SO w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2018 r., VIII U 125/18). Sąd w składzie niniejszym podzielił w pełni pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 (powołanym w skardze), a także w rozważanym zakresie w wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 524/19, dając temu wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Analogiczny pogląd w rozważanej materii wyraził wcześniej także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, orzeczenia dostępne w CBOSA). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. B.A.