I SA/Wa 2465/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...], dalej "kwestionowana decyzja", w części dotyczącej działek aktualnie oznaczonych nr ew.: [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w [...], stanowiących część uwłaszczonej działki nr. ew. [...] położonych w [...]. Stan sprawy przestawiła się w sposób następujący. Kwestionowaną decyzją z [...] marca 2007 r Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r prawa własności a przez [...]. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...] G. K., oznaczonego jaki działki o nr. ew: [...],[...],[...],[...] oraz prawa własności posadowionych na niej budynków i urządzeń. Podstawę prawną nabycia stanowił art. 37 a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (D.U. nr 84, poz.948 ze zm.), dalej "ustawa". Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej działek aktualnie noszących nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...]. Organ wydając tę decyzję a następnie decyzję o jej utrzymaniu w mocy ustalił, że: -nieruchomość pierwotnie oznaczona jako działka o nr ew. [...]o pow. [...] ha uległa podziałowi m.in. na działki [...],[...]. Ta pierwsza następnie na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2009 r, znak: [...] uległa podziałowi na działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...].; -na podstawie wypisu z rejestru gruntów z [...] sierpnia 2003 r., pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] stycznia 2004 r. nie można przyjąć, że dawna działka nr ew. [...] w stanie na [...] lutego 2003 r stanowiła własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy [...] S.A.; -zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że w dniu [...] lutego 2003 r. teren obecnych działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] zajęty był pod czynną linię kolejową. Potwierdza to opinia geodety A. G. z [...] lipca 2018 r. . Infrastruktura kolejowa m.in. tory główne, tory stacyjne, sieć trakcyjna czy nastawnia znajdują się na terenie obecnej działki o nr ew. [...] stanowiącej wcześniej część działki o nr ew. [...] pochodzącej z działki [...].; -w związku z tym kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 37 a ustawy z 8 września 2000 r. -z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Nie można zatem uznać aby w stosunku do tych nieruchomości nastąpił obrót cywilnoprawny lub inne zdarzenie prawne których odwrócenie byłoby niemożliwe na gruncie prawa administracyjnego. Nie można uznać aby zaistniała okoliczność wymieniona w art. 156 § 2 K.p.a. uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła [...] S.A. z siedzibą w [...] zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 (D.U. 2015.702). W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego który jej zdaniem stanowi przeszkodę do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji gdy od jej wydania upłynął znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia praw lub ekspektatywy. Po upływie 11 lat od wydania decyzji przez Wojewodę [...] nie ma podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego gdy nie była obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ co najwyżej powinien ograniczyć się do wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Stwierdzenie nieważności narusza konstytucyjną zasadę pewności prawa i zaufania obywatela do prawa stanowionego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że w toku postępowania nieważnościowego organ rozstrzyga czy oceniana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W tego rodzaju postępowaniu organ nie zbierana na nowo materiału dowodowego, w tym, co oczywiste, nie przeprowadza nowych dowodów. Obowiązek zebrania materiału dowodowego spoczywa wyłącznie na organach prowadzących postępowanie zwykłe a nie postępowanie nadzorcze. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena czy w świetle zebranego w nim materiału dowodowego i obowiązujących ówcześnie przepisów, decyzja obarczona jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że nie jest możliwe na nowo ustalanie stanu faktycznego w postępowaniu nadzorczym. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 2216/19, wyrok WSA w Lublinie z 25 lutego 2020 r, III SA/Lu 621/19, wyrok WSA w Gdańsku z 4 lutego 2020 r.. I SA/Gd 1614/19). Tymczasem jak wynika z akt sprawy w postępowaniu nadzorczym organ dopuścił dowód z opinii geodety i na jej podstawie ustalił nowy stan faktyczny w sprawie. Na podstawie opinii uznał, że część nieruchomości nie spełniała wymogów o jakich mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Tego rodzaju działanie jest sprzeczne z celami jakimi ma obowiązek kierować się organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia gdy rozstrzygnięcie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z normą prawa stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia. Art. 37 a ustawy o komercjalizacji stanowi tymczasem, że "grunty wchodzące w skład linii kolejowej pozostające w dniu [...] lutego 2003 r. we władaniu [...] S.A. niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] S.A. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa". Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie przy tym pojęcia tych gruntów. Oznacza to, że nie tylko tory czy semafory mogą wchodzić w skład linii kolejowych. Dołączona do kwestionowanej decyzji mapa (k 42 akt adm.) oraz wypis z rejestru gruntów (k 53) wskazują, że na działce pierwotnie oznaczonej jako [...] nie istniał park, ani ogrody działkowe na które to fakty powołuje sią biegła. Tereny uwidocznione w rejestrze gruntów były oznaczone jako tereny kolejowe. Poza tym w wykazie obiektów [...] (k 29 akt adm.) znajdował się m.inn obiekt sportowy – boisko sportowe, bieżnia do ćwiczeń, widownia mała ziemna, wybudowane w 1947 r.– co oznacza że organ wydając decyzję musiał mieć świadomość istnienia tych obiektów na terenach kolejowych. W takiej sytuacji nie jest tym bardziej dopuszczalna odmienna niż to ocenił tamten organ ocena zebranych dowodów. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia zasadności stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do skargi i wywodów dotyczących wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn.. akt P 46/13, Sąd w tym składzie stoi na stanowisku, że wyrok ten nie powoduje, co do zasady, skutku w postaci niemożliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej gdy od jej wydania upłynął znaczy okres czasu. Wyrok ten ma charakter zakresowy, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego. Wyrok ten nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawa. Nakłada natomiast, ale nie na organy czy sąd ale na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu. NSA między innymi w wyrokach z dnia: 1 marca 2016r. I OSK 2632/15, z dnia 16 marca 2016r. I OSK 2631/15 uznał, że odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej. nie narusza wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2016, poz. 1804 ze zm.).