I OSK 334/21

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 657/20 w sprawie ze skargi D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o wypłatę świadczeń wychowawczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 657/20) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. Ł. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na pominięciu następującego stanu faktycznego sprawy, a mianowicie sytuacji, w której skarżąca D. Ł. złożyła w dniu 10 marca 2017 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, który został w dniu 1 września 2017 r. przesłany do rozpoznania do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i został finalnie rozpoznany dopiero przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. w której stwierdzono, że w sytuacji skarżącej D. Ł. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co powinno skutkować - zgodnie z powyżej wymienionym przepisem - ustaleniem prawa do świadczenia wychowawczego od momentu złożenia wniosku oraz stwierdzeniem, że D. Ł. w wyniku niepotrzebnie toczącego się postępowania przed Wojewodą [...]utraciła możliwość złożenia wniosku na okres świadczeniowy 2019/2020 i wypłatę świadczenia za okres 1 paździenika 2019 do 30 kwietnia 2020 r.; 2. przepisów postępowania, wpływające na wynik sprawy, a mianowicie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż oczywistym jest, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych za okres od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. z powodu uregulowania zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ponieważ skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia dopiero w dniu 27 maja 2020 r., w sytuacji, gdy organy obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] powinny wziąć pod uwagę fakt, że skarżąca była faktycznie pozbawiona możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychoawczego, ponieważ jej wniosek złożony w dniu 10 marca 2017 r. był rozpatrywnany przez Wojewodę [...] do 2020 r. i ostatecznie został rozstrzygnięty w dniu [...] kwietnia 2020 r., co powinno skutkować uznaniem, iż wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego wypłatę jej świadczenia wychowawczego za okres od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. nie jest oczywiście bezpodstawny. W związku z powyższym, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania i okazały się nieuzasadnione a częściowo również nie zostały prawidłowo sformułowane. Podkreślić zaś w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W związku z tym w skardze tej należy wskazać konkretny przepis prawa, który – zdaniem skarżącego - został przez Sąd Wojewódzki naruszony a przez co należy rozumieć nie tylko określenie konkretnej jednostki redakcyjnej i wskazanie właściwego aktu prawa, w którym dana regulacja prawna się znajduje, ale i daty uchwalenia aktu oraz miejsca jego publikacji. W niniejszej sprawie skarżąca natomiast zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego, wskazując jedynie na art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie podając ani daty ustawy, ani nie określając miejsca jej publikacji. Powyższa ustawa była zaś aktem wielokrotnie nowelizowanym, a zatem brak wskazania jej miejsca publikacji miał w tym przypadku istotne znaczenie, choćby z punktu widzenia oceny poprawności konstrukcyjnej wniesionej skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprawadzały się do podważenia przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy administarcji zasadnie odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania w następstwie wniosku z dnia 30 czerwca 2020 r. o wypłatę świadczeń wychowawczych za okres od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. Wskazać zatem na wstępie należy, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku D. Ł. z dnia [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 2 lipca 2020 r.) o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres 1 października 2019 r. – 30 kwietnia 2020 r. Z przedstawionego przez Sąd I instancji – a niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej – stanu faktycznego sprawy wynikało, że wnioskiem złożonym 27 maja 2020 r. skierowanym do Wójta Gminy [...], D. Ł. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletniego syna S. Ż. ze wskazaniem, że wniosek dotyczy okresów świadczeniowych z lat 2019/2021. Powyższy wniosek Wójt Gminy [...] przesłał przy piśmie z dnia 1 czerwca 2020 r. do Wojewody [...] celem wypowiedzenia się w kwestii zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na przebywanie ojca dziecka – K. Ż. na terenie Wielkiej Brytanii. Wojewoda [...], pismem z dnia 9 czerwca 2020 r., poinformował organ pytający, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletniego S.Ż., syna D. Ł. i K. Ż., nie mają zastosowania od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r. W następstwie powyższego, Wójt Gminy [...], pismem z dnia 17 czerwca 2020 r., poinformował D. Ł. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na S. Ż. w wysokości 500 złotych miesięcznie na okres od 1 maja 2020 r. do 31 maja 2021 r. oraz wskazał, że za miesiąc maj 2020 r. wyrównanie świadczenia zostanie przekazane w dniu 25 czerwca 2020 r., zaś świadczenie wychowawcze za poszczególne miesiące kolejnego okresu świadczeniowego, począwszy od miesiąca czerwca 2020 r. będzie przekazywane do dnia 25 - go każdego miesiąca na wskazane we wniosku konto. Procedując w tych okolicznościach wniosek D. Ł. z dnia 27 maja 2020 r., organ I instancji, postanowieniem z dnia 15 lipca 2020 r. – w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. - orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych za okres wsteczny, poprzedzający datę złożenia wniosku w dniu 27 maja 2020 r., Wójt Gminy [...] wskazał, że nie dysponował wnioskiem strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna S. Ż. na okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r., co spowodowało niemożność wszczęcia postępowania. Stanowisko to zostało w pełni zaakceptowane przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], które w wyniku rozpoznania zażalenia D. Ł., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Oddalając skargę D. Ł. na ww. postanowienie Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził, iż jest ono zgodne z prawem, bowiem organy administracji zasadnie odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania z uwagi na oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej żądanie skarżącej o wypłatę zaległego świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. (część okresu świadczeniowego 2019/2020). Powołując się na przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym w okresie składania wniosku o świadczenie wychowawcze na okres 2019/2021, Sąd I instancji wskazał, że skorzystanie z prawa do świadczenia wychowawczego jest oparte na zasadzie skargowości, tzn. organy orzekają w przedmiocie tego prawa i wypłaty świadczenia wyłącznie na wniosek. Świadczenie to ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego (jest to okres świadczeniowy), zaś prawo do tego świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu świadczeniowego (art. 18 ustawy). Zdaniem Sądu, z uwagi na treść powyższych przepisów, wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna – S. Ż. złożony do właściwego organu gminy w dniu 27 maja 2020 r., a obejmujący żądaniem przyznanie świadczenia za lata 2019/2021 nie mógł być w całości merytorycznie rozpoznany. Procedowanie o prawie do świadczenia wychowawczego mogło objąć jedynie miesiąc maj 2020 r. tj. ostatni miesiąc okresu świadczeniowego 2019/2020 oraz okres świadczeniowy 2020/2021, trwający od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 maja 2021 r. – co miało miejsce. Wniosek dotyczący okresu od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. jako odnoszący się do okresu poprzedzającego jego złożenie nie mógł więc w tej sytuacji prowadzić do wszczęcia postępowania. Sąd podkreślił przy tym, że stwierdzenie Wojewody o braku zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego również w okresie poprzedzającym złożenie wniosku w dniu 27 maja 2020 r. (od 1 lipca 2019 r.) nie oznaczało automatycznie dopuszczalności orzekania o prawie do świadczenia wychowawczego za okres poprzedzający miesiąc złożenia wniosku do właściwego organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni akceptuje powyższe stanowisko. Wyjaśnić bowiem należy, że zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym w okresie składnia wniosku o świadczenie za okres 2019/2020 - tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka albo dyrektora domu pomocy społecznej (ust. 1); wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze (ust. 2). W myśl art. 18 ust. 1 ustawy (w wersji obowiązującej od 1 lipca 2019 r.), prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres świadczeniowy od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2019 r. - był to okres od 1 października do 30 września następnego roku). Z kolei z art. 18 ust. 2 ustawy wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu o którym mowa w ust. 1 tj. do końca okresu świadczeniowego. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy przewiduje zaś, że wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres przyjmowane są od dnia 1 kwietnia danego roku, a w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną - od dnia 1 lutego danego roku (przed nowelizacją ustawy z dnia 1 lipca 2019 r. - od dnia1 sierpnia danego roku, a w przypadku wniosków składnych drogą elektroniczną – od dnia 1 lipca danego roku). Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że przyznanie świadczenia wychowawczego na dany okres wymagało (i nadal wymaga) złożenia wniosku, przy czym ustawa określa początkowy i końcowy okres przyznania uprawnienia do tego świadczenia oraz wskazuje, kiedy (w jakim przedziale czasowym) należy złożyć wniosek na dany okres świadczeniowy (w niniejszej sprawie dotyczącej okresu świadczeniowego 2019/2020 – szczegółowo określała to ustawa z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 924), która wprowadziła m.in. nowe przedziały czasowe okresów świadczeniowych. Jak słusznie zatem skonstatował Sąd Wojewódzki, skoro o prawie do świadczenia orzeka się wyłączenie na wniosek, a świadczenie przyznawane jest od momentu złożenia wniosku, to wniosek złożony po upływie okresu świadczeniowego uznać należy za bezskuteczny. Omawiana ustawa nie przewiduje bowiem sytuacji, w której świadczenie wychowawcze może być przyznane na okres, który już upłynął. Rozważania te mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem okolicznością bezsporną jest, iż na okres od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w stosownych terminach, a uczyniła to dopiero w piśmie z dnia 27 maja 2020 r. (a następnie we wniosku z 30 czerwca 2020 r.) Mając powyższe na uwadze, zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, iż w sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., to jest wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie wniosku skarżącej obejmującego okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w dwóch przypadkach organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego: gdy żądanie wniesie osoba niebędąca stroną postępowania lub gdy występują inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć natomiast miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, a w konsekwencji do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. W niekwestionowanych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, złożenie przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres 2019/2020 dopiero w dniu 27 maja 2020 r. należało uznać za taką właśnie oczywistą przeszkodę do merytorycznego rozpoznania jej żądania. W świetle bowiem jasnej redakcji powoływanych wyżej przepisów, organ, do którego wpłynął rzeczony wniosek, nie mógł prowadzić postępowania w oparciu o wniosek obejmujący żądaniem przyznanie świadczenia za okres poprzedzający jego złożenie. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że omawiana ustawa nie daje możliwości przyznawania świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy, który już upłynął. Ze wskazanych przyczyn, zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie był chybiony. Wpływu na powyższą ocenę nie mogły mieć natomiast – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - ani długotrwałość postępowania przed Wojewodą [...]spowodowana przedłużającymi się ustaleniami co do zastosowania przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego, ani ocena prawna wyrażona w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o braku podstaw do zastosowania w sytuacji skarżącej kasacyjnie przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Zarówno bowiem postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia decyzją z [...] marca 2019 r. znak [...], jak i ww. decyzje Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczyły innych okresów świadczeniowych i wydane zostały w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Zatem okoliczność, że po stronie tych organów wystąpiła trudność w ustaleniu, jakie przepisy należy stosować, w żaden sposób nie pozbawiała skarżącej możliwości uzyskania świadczenia za okres 2019/2020. Tym bardziej, że występując o przyznanie świadczenia wychowawczego już od 2016 r., skarżąca winna mieć świadomość, iż w tym celu należy złożyć stosowny wniosek na każdy okres świadczeniowy, zgodnie z treścią art. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Nie posiadając zatem stosownego wniosku, dotyczącego okresu świadczeniowego 2019/2020, złożonego po myśli art. 21 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, właściwy organ nie miał narzędzi prawnych, aby przyznać z urzędu takie świadczenie, a złożony po upływie tego okresu wniosek – z przyczyn wyżej omówionych – musiał zostać uznany za bezskuteczny. W konsekwencji, niezasadny był również zarzut naruszenia art. 16 ust. 9 ustawy - poprzez jego niezastosowanie. Wskazać bowiem trzeba, że przepis art. 16 ust. 1 ustawy, stanowi, iż w przypadku, gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie, który po ustaleniu, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, zwraca ów wniosek właściwemu organowi gminy (art. 16 ust. 8 ustawy), a tenże wówczas ustala prawo do świadczenia wychowawczego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku do organu gminy a nie począwszy od miesiąca zwrotu wniosku przez wojewodę do właściwego organu gminy (art. 16 ust. 9 ustawy). Skoro, jak wyżej przesądzono, brak stosownego wniosku o przyznanie świadczenia wykluczał w rozpoznawanym przypadku możliwość merytorycznego ustalania prawa do świadczenia za część okresu 2019/2020, to w konsekwencji brak było również podstaw do ustalania, czy w sprawie mają czy nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do tego okresu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.