II SA/Bk 657/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o wypłatę świadczeń wychowawczych oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem złożonym [...] maja 2020r. skierowanym do Wójta Gminy K., D. Ł. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletniego syna S. Ż. ze wskazaniem, że wniosek dotyczy okresów świadczeniowych z lat 2019/2021. Wniosek powyższy działający z upoważnienia Wójta Gminy K. - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przesłał przy piśmie z [...] czerwca 2020r. do Wojewody P. celem wypowiedzenia się w kwestii zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na przebywanie ojca dziecka K. Ż. na terenie Wielkiej Brytanii. Wojewoda P. pismem z [...] czerwca 2020r. poinformował organ pytający, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletniego S. Ż., syna D. Ł. i K. Ż., nie mają zastosowania od 1 lipca 2019r. do 31 maja 2021r. Wójt Gminy K. informacją z dnia [...] czerwca 2020r. poinformował D. Ł. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na S. Ż. w wysokości 500 złotych miesięcznie na okres od 1 maja 2020r. do 31 maja 2021r. (w punkcie I informacji), przy czym w punkcie II informacji wskazał, że za miesiąc maj 2020r. wyrównanie świadczenia zostanie przekazane w dniu 25 czerwca 2020r., zaś świadczenie wychowawcze za poszczególne miesiące kolejnego okresu świadczeniowego, począwszy od miesiąca czerwca 2020r. będzie przekazywane do 25 - go każdego miesiąca na wskazane we wniosku konto. Postanowieniem zaś z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres od 1 października 2019r. do 30 kwietnia 2020r. Wniosek o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres od 10 marca 2017r. do końca kwietnia 2020r. D. Ł. złożyła w organie [...] lipca 2020r. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych za okres wsteczny, poprzedzający datę złożenia wniosku w dniu [...] maja 2020r., Wójt Gminy K. wskazał, że nie dysponował wnioskiem strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna S. Ż. na okres od 1 października 2019r. do 30 kwietnia 2020r. a zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu świadczeniowego. Tożsame postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty świadczeń wychowawczych za okres wsteczny organ wydał w odniesieniu do pozostałych okresów świadczeniowych. W zażaleniu na opisane wyżej postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], D. Ł. zarzuciła organowi naruszenie art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy D. Ł. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożyła już w dniu [...] września 2017r., który został przesłany do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia, czy mają w sprawie zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i dopiero decyzją z [...] kwietnia 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przesądziło, że przepisy powyższe nie mają w sprawie zastosowania. Powyższe, zdaniem żalącej się, powinno skutkować ustaleniem prawa do świadczenia wychowawczego za okres wsteczny tj. od daty pierwotnie złożonego wniosku, gdyż wnioskodawczyni na skutek niepotrzebnego postępowania przed wojewodą utraciła możliwość złożenia wniosku na wcześniejsze okresy świadczeniowe. D. Ł. wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu zażalenia D. Ł. na opisane wyżej postanowienie Wójta Gminy K. z [...] lipca 2020r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia przywołał treść art. 61 a §1 K.p.a., z którego wynikają przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i wskazał na następującą przeszkodę powodującą niemożność wszczęcia postępowania o wypłatę świadczenia wychowawczego za okres poprzedzający złożenie wniosku. Organ powołał się na brzmienie art. 18 ust. 2 ustawy z 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2407 ze zm.) wskazujące, że początkiem ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest miesiąc złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Kolegium podkreśliło, że D. Ł. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożyła dopiero [...] maja 2020r. co czyniło niemożliwym przyznanie jej prawa do tego świadczenia za okres od 1 października 2019r. do 30 kwietnia 2020r. a w konsekwencji niedopuszczalnym wszczęcie postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych za okres poprzedzający złożenie wniosku o ustalenie prawa do tych świadczenia. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie SKO w Ł., D. Ł. podtrzymała zarzut zażalenia twierdząc, że doszło do naruszenia art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy D. Ł. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożyła już w dniu [...] września 2017r., który został przesłany do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia, czy mają w sprawie zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i dopiero decyzją z [...] kwietnia 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przesądziło, że przepisy powyższe nie mają w sprawie zastosowania. Powyższe, zdaniem żalącej się, powinno skutkować ustaleniem prawa do świadczenia wychowawczego za okres wsteczny tj. od daty pierwotnie złożonego wniosku, gdyż wnioskodawczyni na skutek niepotrzebnego postępowania przed wojewodą utraciła możliwość złożenia wniosku na wcześniejsze okresy świadczeniowe. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy sam brak wniosku złożonego w określonym terminie nie może stanowić wystarczającej odmowy wszczęcia postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Na wstępie sąd informuje, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym do rozpoznania w trybie uproszczonym może być skierowana sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie. Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zaległego świadczenia wychowawczego na małoletniego syna skarżącej S. Ż. za okres od 1 października 2019r. do 30 kwietnia 2020r. tj. tę część okresu świadczeniowego 2019/2020, która poprzedzała zgłoszenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wyżej wymienione dziecko w dniu [...] maja 2020r. Odmowa wszczęcia postępowania nie naruszyła przepisu art. 61a § 1 K.p.a. powołanego w podstawie prawnej postanowienia. Przepis art. 61a K.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2001r. na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: wniesienie żądania przez osobę niebędąca stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z 7 marca 2013r. sygn.. VII SA/Wa 1771/12 (Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a., lub też – odwrotnie – dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna "odmowy wszczęcia postępowania" może wywoływać trudności interpretacyjne, jednak wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. uznano przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy sprawy, w której legalność decyzji kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (vide: tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a K.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). W postanowieniu z 22 lipca 2014r. sygn. I OSK 1635/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. W kontrolowanej sprawie wystąpił taki oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej żądanie skarżącej wypłaty zaległego świadczenia wychowawczego na małoletniego syna S. Ż. za okres od 1 października 2019r. do 30 kwietnia 2020r. tj. tę część okresu świadczeniowego 2019/2020, która poprzedzała zgłoszenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wyżej wymienione dziecko w dniu [...] maja 2020r. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 13 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019r., poz. 2407). Przepis ten wprost stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka albo dyrektora domu pomocy społecznej. Z kolei z art. 13 ust. 2 ustawy wynika, że wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze. Jak wynika dalej z art. 18 ust. 1 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od 1 czerwca do 31 maja roku następnego (jest to okres świadczeniowy). Z kolei z art. 18 ust. 2 ustawy wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu o którym mowa w ust. 1 tj. do końca okresu świadczeniowego. Z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika zaś, że w przypadku, gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie, który po ustaleniu, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, zwraca ów wniosek właściwemu organowi gminy (art. 16 ust. 8 ustawy) a tenże wówczas ustala prawo do świadczenia wychowawczego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku do organu gminy a nie począwszy od miesiąca zwrotu wniosku przez wojewodę do właściwego organu gminy (art. 16 ust. 9 ustawy) W sprawie niniejszej wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna S. Ż. złożony został do właściwego organu gminy w dniu [...] maja 2020r. a zatem procedowanie o prawie do świadczenia wychowawczego mogło objąć jedynie miesiąc maj 2020r. tj. ostatni miesiąc okresu świadczeniowego 2019/2020 oraz okres świadczeniowy 2020/2021 trwający od 1 czerwca 2020r. do 31 maja 2021r. W stosunku do tego wniosku wypowiedział się wojewoda w aspekcie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zwracając wniosek organowi gminy przy piśmie z [...] czerwca 2020r. ze stwierdzeniem, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania w sprawie do 31 maja 2021r. począwszy od 1 lipca 2019r. Stwierdzenie wojewody o braku zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego również w okresie poprzedzającym złożenie wniosku w dniu [...] maja 2020r. (od 1 lipca 2019r) nie oznaczało automatycznie dopuszczalności orzekania o prawie do świadczenia wychowawczego za okres poprzedzający miesiąc złożenia wniosku do właściwego organu. Jednoznaczne brzmienie art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wprowadzające zasadę ustalania prawa do świadczenia wychowawczego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, nie pozwalało właściwemu organowi na orzekanie o tym prawie za okres poprzedzający miesiąc złożenia wniosku. Postępowanie w sprawie uprawnienia do świadczenia wychowawczego jest oparte o zasadę skargowości tj. wymaga wniosku strony a ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określa początkowy i końcowy okres przyznania uprawnienia do świadczenia wychowawczego. Oczywisty brak podstawy materialnoprawnej do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego za okres poprzedzający formalne złożenie wniosku czynił niedopuszczalnym wszczęcie postępowania administracyjnego o wypłatę świadczenia wychowawczego za okres poprzedzający złożenie wniosku. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 lipca 2014r. sygn. I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).