I OSK 345/21

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 651/20 w sprawie ze skargi D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o wypłatę świadczeń wychowawczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 651/20) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. Ł. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na pominięciu następującego stanu faktycznego sprawy, a mianowicie sytuacji, w której skarżąca D. Ł. złożyła w dniu 10 marca 2017 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, który został w dniu 1 września 2017 r. przesłany do rozpoznania do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i został finalnie rozpoznany dopiero przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. w której stwierdzono, że w sytuacji skarżącej D. Ł. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od lutego 2012 r, co powinno skutkować - zgodnie z powyżej wymienionym przepisem - ustaleniem prawa do świadczenia wychowawczego od momentu złożenia wniosku i jego wypłatą, 2. przepisów postępowania, wpływające na wynik sprawy, a mianowicie art. 61a § 1 k.p.a w zw. z art. 156 § pkt 3 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż oczywistym jest, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych za okres od 1 października 2017 r do 30 września 2018 r. z powodu tego, iż skarżącej przyznano, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., dodatek dyferencyjny, w sytuacji, gdy wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego ostatecznie został rozstrzygnięty, decyzją w dniu [...] kwietnia 2020 r., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w której zawarto, iż skarżąca nie podlega od lutego 2012 r. pod przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co powinno skutkować uznaniem, iż wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego wypłatę jej świadczenia wychowawczego za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. nie jest oczywiście bezpodstawny. W związku z powyższym, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, iz zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania i okazały się nieuzasadnione a częściowo również nie zostały prawidłowo sformułowane. Podkreślić zaś w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W związku z tym w skardze tej należy wskazać konkretny przepis prawa, który – zdaniem skarżącego - został przez Sąd Wojewódzki naruszony a przez co należy rozumieć nie tylko określenie konkretnej jednostki redakcyjnej i wskazanie właściwego aktu prawa, w którym dana regulacja prawna się znajduje, ale i daty uchwalenia aktu oraz miejsca jego publikacji. W niniejszej sprawie skarżąca natomiast zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego, wskazując jedynie na art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie podając ani daty ustawy, ani nie określając miejsca jej publikacji. Powyższa ustawa była zaś aktem wielokrotnie nowelizowanym, a zatem brak wskazania jej miejsca publikacji miał w tym przypadku istotne znaczenie, choćby z punktu widzenia oceny poprawności konstrukcyjnej wniesionej skargi kasacyjnej. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż kluczowe znaczenie dla ich oceny miały kwestie materialnoprawne. Ocena bowiem zasadności zarzutu naruszenia “art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci", determinowała ocenę prawidłowości zarzutu procesowego, w postaci art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § pkt 3 k.p.a., a którego naruszenia autor skargi kasacyjnej upatrywał w nieuzasadnionym jego zastosowaniu. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zasadności obrazy prawa materialnego, należy wyjaśnić,, że wniesiona skarga kasacyjna dotyczyła wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 651/20), którym to wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr SKO. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku D. Ł. o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. Istotne przy tym było, że z przedstawionego przez Sąd I instancji – a niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej – stanu faktycznego sprawy wynikało, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 2 lipca 2020 r.), D. Ł. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wypłatę i ustalenie zaległych świadczeń wychowawczych za okres od 10 marca 2017 r. - do kwietnia 2020 r. na syna S. Ż.. Mając na względzie iż w/w wniosek dotyczył kilku różnych okresów świadczeniowych, w niniejszej sprawie Wójt objął procedowaniem okres świadczeniowy 2017/2018, zaś pozostałe okresy uczynił przedmiotem rozpoznania w odrębnych postępowaniach. W następstwie złożonego wniosku, organ ustalił, że wnioskodawczyni występowała już wcześniej o wypłatę i ustalenie świadczeń wychowawczych na syna wnioskami: z 4 listopada 2016 r., 10 marca 2017 r. oraz 30 sierpnia 2017 r. Z uwagi na przebywanie ojca dziecka – K. Ż. na terenie Wielkiej Brytanii od marca 2004 r., Wójt skierował zapytania do Wojewody [...]ego, dotyczące stosowania w tym przypadku przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi (m.in. w piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r.), Wojewoda poinformował, że w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego na S. Ż. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. a w związku z tym, z uwagi na treść art. 16 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Wojewoda - jako organ uprawniony - przyznał wnioskodawczyni dodatek dyferencyjny na syna S. na okres 1 marca 2017 r. – 30 września 2017 r. w kwocie [...] zł oraz na okres 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. w kwocie [...] zł miesięcznie (ten ostatni: decyzją z [...] marca 2019 r. znak [...]). Dodać trzeba, iż wnioskodawczyni pobierała dodatek dyferencyjny również we wcześniejszym okresie, obejmującym listopad 2016 r. – luty 2017 r. Następnie, dwiema decyzjami z dnia 2 marca 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził, że świadczenia w postaci dodatku dyferencyjnego, pobrane przez wnioskodawczynię w okresach listopad 2016 r. - luty 2017 r. oraz marzec 2017 r. - sierpień 2017 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dwiema decyzjami z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcia Wojewody i w obydwu przypadkach umorzyło postępowania przed organem pierwszej instancji o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, wskazując, iż w sprawach tych nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem ojciec S. - K. Ż. od lutego 2012 r. nie był już członkiem rodziny D. Ł. w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Procedując w tych okolicznościach wniosek D. Ł. z 30 czerwca 2020 r., Wójt Gminy [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres od 1 października 2017 r. - do 30 września 2018 r. Wywiódł bowiem, że wniosek z dnia 30 sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczeń wychowawczych za ten okres został już załatwiony decyzją Wojewody [...]z [...] marca 2019 r. znak [...] o przyznaniu dodatku dyferencyjnego na syna S. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Decyzja ta zaś nadal pozostaje w obrocie prawnym i jest prawomocna, co wskazuje na brak podstaw do wszczęcia postępowania o to samo świadczenie za ten sam okres. Stanowisko to zostało w pełni zaakceptowane przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], które w wyniku rozpoznania zażalenia D. Ł., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Oddalając skargę D. Ł. na ww. postanowienie Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż jest ono zgodne z prawem, bowiem organy administracji zasadnie odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...]z dnia [...] marca 2019 r. Sąd I instancji wyjaśnił też przy tym, że w przypadku skarżącej, o prawie do świadczenia wychowawczego za okres 2017/2018 orzekł Wojewoda [...] dopiero decyzją z 14 marca 2019 r. po ustaleniu, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Okoliczność, że orzekł o prawie do dodatku dyferencyjnego a nie świadczenia wychowawczego nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia, że wniosek skarżącej z dnia 30 sierpnia 2017 r. na okres świadczeniowy 2017/2018 pozostaje załatwiony decyzją ostateczną i prawomocną. Dopóki zatem – jak podkreślił Sąd - nie dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...]z dnia [...] marca 2019 r., dopóty zawarte w niej rozstrzygnięcie i przesłanki do niego prowadzące przesądzają o zakresie powagi rzeczy osądzonej w sprawie o prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego na syna skarżącej w okresie świadczeniowym 2017/2018. Dopiero, jeśli decyzja ta zostałaby wyeliminowania z obrotu prawnego, to ponownemu rozpoznaniu będzie podlegał wniosek skarżącej z dnia 30 sierpnia 2017 r. o prawo do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018, zgodnie z. art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Ustalenie, że nie miały w tym okresie świadczeniowym zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – spowoduje bowiem konieczność przekazania wniosku przez Wojewodę organowi właściwemu. W okolicznościach jednak wyżej opisanych przepis art. 16 ust. 9 ustawy nie mógł mieć - zdaniem Sądu I instancji - zastosowania, a w konsekwencji nie mógł tym samym zostać naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni akceptuje powyższe stanowisko, co czyni nietrafnym zarzut naruszenia art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym okresie świadczeniowym 2017/2018 - tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.), prawo do świadczenia wychowawczego ustalane było na okres 1 października do dnia 30 września roku następnego. W przypadku skarżącej był to zatem okres od 1 października 2017 r. – do 30 września 2018 r. Stosownie zaś do art. 16 w/w ustawy, w przypadku ustalenia, że osoba uprawniona lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1); w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 4); w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11. (ust. 5). Po myśli zaś art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze wydaje decyzje w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast w sytuacji, gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego - w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 8 pkt 1). Wówczas organ właściwy w przypadku, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, ustala prawo do świadczenia wychowawczego od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 9). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że okolicznością bezsporną jest, iż w odniesieniu do okresu świadczeniowego 2017/2018, objętego wnioskiem skarżącej z dnia 30 sierpnia 2017 r., orzekał Wojewoda [...], który - uznając się za organ właściwy ze względu na konieczność zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - decyzją z dnia z [...] marca 2019 r. znak [...], działając w oparciu o art. 16 ust. 5 cytowanej ustawy, przyznał skarżącej dodatek dyferencyjny na syna S. na okres 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W decyzji tej Wojewoda ustalił bowiem, że ojciec S. jest aktywny zawodowo w Wielkiej Brytanii, świadczenie rodzinne w Państwie Członkowskim, wskazanym zgodnie z zasadą pierwszeństwa (Wielka Brytania) wynosiło [...] zł przy świadczeniu wychowawczym w Polsce - 500 zł. Dlatego Wojewoda przyznał dodatek dyferencyjny jako różnicę między tymi świadczeniami w wysokości [...] zł. Jednocześnie Wojewoda wskazał na zamiar przekazania wniosku skarżącej z dnia 30 sierpnia 2017 r. właściwej instytucji brytyjskiej. Wobec braku wzruszenia powyższej decyzji (okoliczność bezsporna), funkcjonuje ona w obrocie prawnym, jest obecnie prawomocna i jako taka ostatecznie orzeka o prawie skarżącej do świadczenia wychowawczego na syna za okres świadczeniowy 2017/2018. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydane w okresie późniejszym decyzje SKO w [...] (decyzje z dnia [...] kwietnia 2020 r.) umarzające postępowania o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, z uwagi na stwierdzenie, iż w rozpoznawanych przez ten organ sprawach nie miały zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dotyczyły innych okresów świadczeniowych, objętych odrębnymi wnioskami skarżącej. Skoro zatem wniosek skarżącej z dnia 30 sierpnia 2017 r., obejmujący okres świadczeniowy 2017/2018 został już rozpoznany stosowną decyzją, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to słuszne było stanowisko zarówno organów administracji, jak i Sądu Wojewódzkiego, iż w tej sytuacji złożenie przez skarżącą kolejnego wniosku dotyczącego tego samego okresu nie mogło skutkować zastosowaniem przez Wójta Gminy [...] art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Przepis ten nakazuje bowiem organowi właściwemu w sprawach (wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze) ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego od miesiąca złożenia wniosku, ale tylko w sytuacji, gdy wojewoda w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy ustali, iż w sprawie nie mają jednak zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i przekaże sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej – i co nie jest przedmiotem sporu - do takiej sytuacji nie doszło, bowiem Wojewoda uznał się za właściwy i orzekał w oparciu o art. 16 ust. ust. 5 ustawy. W konsekwencji, niezasadnym musiał okazać się również zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a w zw. z art. 156 § pkt 3 k.p.a.- poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie. Należy zwrócić bowiem uwagę, że przeprowadzenie przez Wójta postępowania na skutek wniosku z dnia 30 czerwca 2020 r. i wydanie decyzji w przedmiocie prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2017/2018 - z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności zarówno faktyczne, jak i prawne, oznaczałoby ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie i wydania decyzji, która byłaby nieważna. Stosownie bowiem do treści 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Jak słusznie zaś stwierdził Sąd Wojewódzki, niebezpieczeństwo wydania decyzji obarczonej tak poważną (kwalifikowaną) wadą stanowi jedną z oczywistych przesłanek formalnych wykluczających wszczęcie postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w dwóch przypadkach organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego: gdy żądanie wniesie osoba niebędąca stroną postępowania lub gdy występują inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r., I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17). W doktrynie wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) – patrz: Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212. W rezultacie, skoro wniosek skarżącej z dnia 30 czerwca 2020 r. – w zakresie świadczenia wychowawczego za okres 2017/2018 - dotyczył sprawy rozstrzygniętej już uprzednio przez Wojewodę [...]stosowną decyzją, to należało przyjąć, iż w sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.