I OSK 344/21

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 652/20 w sprawie ze skargi D.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o wypłatę świadczeń wychowawczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 652/20) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. Ł. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na pominięciu następującego stanu faktycznego sprawy, a mianowicie sytuacji, w której skarżąca D. Ł. złożyła w dniu 10 marca 2017 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, który został w dniu 1 września 2017 r. przesłany do rozpoznania do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i został finalnie rozpoznany dopiero przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. w której stwierdzono, że w sytuacji skarżącej D. Ł. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co powinno skutkować - zgodnie z powyżej wymienionym przepisem - ustaleniem prawa do świadczenia wychowawczego od momentu złożenia wniosku oraz stwierdzeniem, że D. Ł. w wyniku niepotrzebnie toczącego się postępowania przed Wojewodą [...] utraciła możliwość złożenia wniosku na okres świadczeniowy [...] i wypłatę świadczenia za okres 1 paździenika 2018 do 30 września 2020 r.; 2. przepisów postępowania, wpływające na wynik sprawy, a mianowicie art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż oczywistym jest, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych za okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2020 r. z powodu uregulowania zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ponieważ skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia dopiero w dniu 27 maja 2020 r., w sytuacji, gdy organy obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powinny wziąć pod uwagę fakt, że skarżąca była faktycznie pozbawiona możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychoawczego, ponieważ jej wniosek złożony w dniu 10 marca 2017 r. był rozpatrywnany przez Wojewodę [...] do 2020 r. i ostatecznie został rozstrzygnięty w dniu [...] kwietnia 2020 r., co powinno skutkować uznaniem, iż wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego wypłatę jej świadczenia wychowawczego za okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. nie jest oczywiście bezpodstawny. W związku z powyższym, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania i okazały się nieuzasadnione a częściowo również nie zostały prawidłowo sformułowane. Podkreślić zaś w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W związku z tym w skardze tej należy wskazać konkretny przepis prawa, który – zdaniem skarżącego - został przez Sąd Wojewódzki naruszony a przez co należy rozumieć nie tylko określenie konkretnej jednostki redakcyjnej i wskazanie właściwego aktu prawa, w którym dana regulacja prawna się znajduje, ale i daty uchwalenia aktu oraz miejsca jego publikacji. W niniejszej sprawie skarżąca natomiast zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego, wskazując jedynie na art. 16 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie podając ani daty ustawy, ani nie określając miejsca jej publikacji. Powyższa ustawa była zaś aktem wielokrotnie nowelizowanym, a zatem brak wskazania jej miejsca publikacji miał w tym przypadku istotne znaczenie, choćby z punktu widzenia oceny poprawności konstrukcyjnej wniesionej skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprawadzały się do podważenia przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy administarcji zasadnie odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania w następstwie wniosku z dnia 30 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 2 lipa 2020 r.) o wypłatę świadczeń wychawaczych za okres od 1 października 2018 do 30 września 2019 r. Wskazać zatem na wstępie należy, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku D. Ł. o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres 1 października 2018 r. – 30 września 2019 r. Z przedstawionego przez Sąd I instancji – a niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej – stanu faktycznego sprawy wynikało, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 2020 r. D. Ł. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wypłatę i ustalenie zaległych świadczeń wychowawczych za okres od 10 marca 2017 r. - do kwietnia 2020 r. na syna S.Ż. Mając na względzie iż w/w wniosek dotyczył kilku różnych okresów świadczeniowych, w niniejszej sprawie Wójt objął procedowaniem okres świadczeniowy 2018/2019, zaś pozostałe okresy uczynił przedmiotem rozpoznania w odrębnych postępowaniach. W następstwie złożonego wniosku, organ ustalił, że wnioskodawczyni występowała już wcześniej o wypłatę i ustalenie świadczeń wychowawczych na syna wnioskami: z 4 listopada 2016 r., 10 marca 2017 r. oraz 30 sierpnia 2017 r. Z uwagi na przebywanie ojca dziecka – K. Ż. na terenie Wielkiej Brytanii od marca 2004 r., Wójt skierował zapytania do Wojewody [...], dotyczące stosowania w tym przypadku przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi (m.in. w piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r.), Wojewoda poinformował, że w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego na S.Ż. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. a w związku z tym, z uwagi na treść art. 16 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Wojewoda - jako organ uprawniony - przyznał wnioskodawczyni dodatek dyferencyjny na syna S. na okres 1 marca 2017 r. – 30 września 2017 r. w kwocie [...] zł oraz na okres 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. w kwocie [...] zł miesięcznie (ten ostatni: decyzją z [...] marca 2019 r. znak [...] ). Wnioskodawczyni pobierała dodatek dyferencyjny również we wcześniejszym okresie, obejmującym listopad 2016 r. – luty 2017 r. Następnie, dwiema decyzjami z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził, że świadczenia w postaci dodatku dyferencyjnego, pobrane przez wnioskodawczynię w okresach listopad 2016 r. - luty 2017 r. oraz marzec 2017 r. - sierpień 2017 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dwiema decyzjami z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcia Wojewody i w obydwu przypadkach umorzyło postępowania przed organem pierwszej instancji o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, wskazując, iż w sprawach tych nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem ojciec S. – K.Ż. od lutego 2012 r. nie był już członkiem rodziny D. Ł. w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Procedując w tych okolicznościach wniosek D. Ł. z 30 czerwca 2020 r., Wójt Gminy [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres od 1 października 2018 r. - do 30 września 2019 r. Wywiódł bowiem, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego następuje na wniosek, a na okres świadczeniowy 2018/2019 skarżąca nie złożyła takiego wniosku. Stanowisko to zostało w pełni zaakceptowane przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], które w wyniku rozpoznania zażalenia D. Ł., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Oddalając skargę D. Ł. na ww. postanowienie Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż jest ono zgodne z prawem, bowiem organy administracji zasadnie odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania z uwagi na brak złożenia w terminie stosownego wniosku. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Sąd I instancji wskazał, że skorzystanie z prawa do świadczenia wychowawczego jest oparte na zasadzie skargowości, tzn. organy orzekają w przedmiocie tego prawa i wypłaty świadczenia wyłącznie na wniosek. W brzmieniu przepisów ustawy obowiązującym od 1 sierpnia 2017 r. i w okresie składania wniosków o świadczenie wychowawcze na okres 2018/2019, wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres przyjmowane były od 1 sierpnia danego roku, a w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną – od dnia 1 lipca danego roku. Oznacza to, że ubiegając się o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2018/2019 skarżąca powinna złożyć taki wniosek najwcześniej od 1 lipca 2018 r., czego jednak nie uczyniła (co pośrednio przyznała w skardze). Zdaniem Sądu, organ nie miał więc obowiązku (ani prawa) orzekać o prawie do świadczenia na ten okres z urzędu. Jednocześnie nie mógł Wójt Gminy przyjąć, że o prawie do świadczenia na okres 2018/2019 można orzekać na skutek wniosku złożonego ponad rok po zakończeniu okresu świadczeniowego, tj. 2 lipca 2020 r. Ustawa nie przewiduje przyznawania świadczeń wychowawczych na okresy świadczeniowe, które już upłynęły. W związku z tym, Sąd i instancji uznał, że wniosek złożony po upływie okresu świadczeniowego był bezskuteczny, co stanowiło oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, a tym samym uzasadnioną przyczynę niemożności prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni akceptuje powyższe stanowisko. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym okresie świadczeniowym 2018/2019 - tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka albo dyrektora domu pomocy społecznej (ust. 1); wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze (ust. 2). Przepis ten nie uległ zmianie. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane było na okres świadczeniowy od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego. Z kolei z art. 18 ust. 2 ustawy wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu o którym mowa w ust. 1 tj. do końca okresu świadczeniowego. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy, przewidywał zaś, że wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres przyjmowane były od 1 sierpnia danego roku, a w przypadku wniosków składnych drogą elektroniczną – od dnia 1 lipca danego roku. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że przyznanie świadczenia wychowawczego na dany okres wymagało (i nadal wymaga) złożenia wniosku, przy czym ustawa określa początkowy i końcowy okres przyznania uprawnienia do tego świadczenia oraz wskazuje, kiedy (w jakim przedziale czasowym) należy złożyć wniosek na dany okres świadczeniowy (w niniejszej sprawie dotyczącej okresu świadczeniowego 2018/2019 – było to najwcześniej od 1 lipca 2018 r. do końca tego okresu). Jak słusznie zatem skonstatował Sąd Wojewódzki, skoro o prawie do świadczenia orzeka się wyłączenie na wniosek, a świadczenie przyznawane jest od momentu złożenia wniosku, to wniosek złożony po upływie okresu świadczeniowego uznać należy za bezskuteczny. Omawiana ustawa nie przewiduje bowiem sytuacji, w której świadczenie wychowawcze może być przyznane na okres, który już upłynął. Rozważania te mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem okolicznością bezsporną jest, iż na okres świadczeniowy 2018/2019 skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego we wskazanych wyżej terminach, a uczyniła to dopiero w piśmie z dnia 30 czerwca 2020 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 2 lipca 2020 r. Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, iż w sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., to jest wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w dwóch przypadkach organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego: gdy żądanie wniesie osoba niebędąca stroną postępowania lub gdy występują inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć natomiast miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, a w konsekwencji do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. W niekwestionowanych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, złożenie przez skarżącą kasacyjnie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres 2018/2019 dopiero w dniu 30 czerwca 2020 r. należało uznać za taką właśnie oczywistą przeszkodę do merytorycznego rozpoznania jej żądania. W świetle bowiem jasnej redakcji powoływanych wyżej przepisów, organ, do którego wpłynął rzeczony wniosek, nie mógł prowadzić postępowania w oparciu o wniosek obejmujący żądaniem przyznanie świadczenia za okres poprzedzający jego złożenie. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że omawiana ustawa nie daje możliwości przyznawania świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy, który już upłynął. Ze wskazanych przyczyn, zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie był chybiony. Wpływu na powyższą ocenę nie mogły mieć natomiast – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - ani długotrwałość postępowania przed Wojewodą [...] spowodowana przedłużającymi się ustaleniami co do zastosowania przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego, ani ocena prawna wyrażona w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o braku podstaw do zastosowania - w sytuacji skarżącej - przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Zarówno bowiem postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia decyzją z [...] marca 2019 r. znak [...], jak i ww. decyzje Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczyły innych okresów świadczeniowych i wydane zostały w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Zatem okoliczność, że po stronie tych organów wystąpiła trudność w ustaleniu, jakie przepisy należy stosować, w żaden sposób nie pozbawiała skarżącej możliwości uzyskania świadczenia za okres 2018/2019. Tym bardziej, że występując o przyznanie świadczenia wychowawczego już od 2016 r., skarżąca winna mieć świadomość, iż w tym celu należy złożyć stosowny wniosek na każdy okres świadczeniowy, zgodnie z treścią art. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Nie posiadając zatem stosownego wniosku dotyczącego okresu świadczeniowego 2018/2019, złożonego po myśli art. 21 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, właściwy organ nie miał narzędzi prawnych, aby przyznać z urzędu takie świadczenie, a złożony po upływie tego okresu wniosek – z przyczyn wyżej omówionych – musiał zostać uznany za bezskuteczny. W konsekwencji, niezasadny był również zarzut naruszenia art. 16 ust. 9 ustawy - poprzez jego niezastosowanie. Wskazać bowiem trzeba, że przepis art. 16 ust. 1 ustawy, stanowi, iż w przypadku, gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie, który po ustaleniu, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, zwraca ów wniosek właściwemu organowi gminy (art. 16 ust. 8 ustawy), a tenże wówczas ustala prawo do świadczenia wychowawczego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku do organu gminy a nie począwszy od miesiąca zwrotu wniosku przez wojewodę do właściwego organu gminy (art. 16 ust. 9 ustawy). Skoro, jak wyżej przesądzono, brak stosownego wniosku o przyznanie świadczenia wykluczał w rozpoznawanym przypadku możliwość merytorycznego ustalania prawa do świadczenia za okres 2018/2019, to w konsekwencji brak było również podstaw do ustalania, czy w sprawie mają czy nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do tego okresu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.