II SA/Bk 652/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wypłatę świadczeń wychowawczych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z [...] lipca 2020 r. znak [...], którym odmówiono D. Ł. wszczęcia postępowania o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres 1 października 2018 r. – 30 września 2019 r. Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. D. Ł. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy K. o wypłatę i ustalenie zaległych świadczeń wychowawczych za okres od 10 marca 2017 r. do kwietnia 2020 r. na syna S. Ż. Z akt sprawy niniejszej oraz równolegle prowadzonej wobec skarżącej sprawy II SA/Bk 651/20 dotyczącej okresu świadczeniowego 2017/2018 wynika, że D. Ł. występowała wcześniej o wypłatę i ustalenie świadczeń wychowawczych na syna wnioskami z [...] listopada 2016 r., [...] marca 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. Z uwagi na przebywanie ojca S. Ż. na terenie [...] od marca 2004 r., Wójt kierował do Wojewody P. zapytania czy w sprawie wnioskodawczyni znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi, Wojewoda w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. poinformował, że w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego na S. Ż. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. W tych okolicznościach, z uwagi na treść art. 16 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: ustawa), to Wojewoda jako organ uprawniony orzekał o prawie wnioskodawczyni do dodatku dyferencyjnego na syna S., m. in. nastąpiło to decyzją z [...] marca 2019 r. na okres 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. w kwocie 71, 70 zł miesięcznie, ale i wcześniej na okres 1 marca 2017 r. – 30 września 2017 r. w kwocie 46, 50 zł. Wnioskodawczyni pobierała dodatek dyferencyjny również we wcześniejszym okresie, tj. listopad 2016 r. – luty 2017 r. Następnie dwiema decyzjami z 2 marca 2020 r. Wojewoda stwierdził, że świadczenia w postaci dodatku dyferencyjnego pobrane przez wnioskodawczynię w okresach listopad 2016 r.-luty 2017 r. oraz marzec 2017 r.-sierpień 2017 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Odwołania D. Ł. od tych decyzji zostały uwzględnione przez SKO w B., które dwiema decyzjami z [...] kwietnia 2020 r. uchyliło rozstrzygnięcia Wojewody i w obydwu przypadkach umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Zdaniem Kolegium w B., w sprawach nie miały zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem ojciec S. Ż. nie jest członkiem rodziny D. Ł. w rozumieniu ustawy już od lutego 2012 r. W takiej sytuacji, wobec złożenia przez nią wniosków o świadczenie wychowawcze, od daty wpływu wniosków właściwy organ pierwszej instancji powinien przyznać świadczenie. W tych okolicznościach, procedując wniosek z [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy K. wydał cztery postanowienia o odmowie wszczęcia postępowań, w tym w sprawie niniejszej postanowieniem z [...] lipca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania o wypłatę zaległych świadczeń wychowawczych za okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Wywiódł, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego następuje na wniosek, a na okres świadczeniowy 2018/2019 D. Ł. nie złożyła takiego wniosku. Zażalenie wniosła D. Ł., która zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 9 ustawy przez błędne jego niezastosowanie w sytuacji, gdy [...] marca 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Został on przesłany do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wniosek faktycznie został rozpoznany dopiero decyzją SKO w B. z [...] kwietnia 2020 r., w której stwierdzono brak podstaw do stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takiej sytuacji powinno dojść do ustalenia i wypłaty świadczenia wychowawczego od momentu złożenia wniosku oraz do stwierdzenia, że D. Ł. w wyniku niepotrzebnie toczącego się postępowania utraciła możliwość złożenia wniosku na okres świadczeniowy 2018/2019, jak również powinno dojść do wypłaty świadczenia za ten okres. Zaskarżonym postanowieniem SKO w Ł. utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Oceniło, że zostało wydane bez naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania, tj. wystąpienia innej uzasadnionej przyczyny niemożności wszczęcia postępowania. Powołując przepisy art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy wyjaśniło, że prawo do świadczenia na okres 2018/2019 ustalane było od miesiąca, w którym wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek - do końca okresu świadczeniowego. Wnioski przyjmowane były od 1 sierpnia 2018 r., a w formie elektronicznej od 1 lipca 2018 r. Złożenie wniosku dopiero [...] lipca 2020 r. było spóźnione. Kolegium wskazało, że przepis art. 16 ust. 9 ustawy nie ma w sprawie zastosowania, zaś przedłużające się postępowanie przed Wojewodą nie oddziaływało na możliwość złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na okres 2018/2019. Skargę na postanowienie Kolegium złożyła do sądu administracyjnego D. Ł.. Zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 16 ust. 9 ustawy przez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca złożyła [...] marca 2017 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, który został przesłany do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Został on rozpoznany dopiero przez SKO w B. decyzją z [...] kwietnia 2020 r., w której stwierdzono, że w sytuacji skarżącej nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powinno to skutkować, zgodnie z art. 16 ust. 9 ustawy, ustaleniem prawa do świadczenia wychowawczego od momentu złożenia wniosku i wypłatą zaległego świadczenia za okres 1 października 2018 r. - 30 września 2019 r.; 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 61a § 1 K.p.a. przez nieuzasadnione jego zastosowanie i uznanie oczywistości braku podstaw do wszczęcia postępowania z powodu uregulowania art. 18 ust. 2 ustawy w sytuacji, gdy brak wniosku w określonym terminie nie może być wystarczającą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej, nie powinna ona ponosić negatywnych konsekwencji tego, że przez trzy lata organy nie były w stanie prawidłowo rozpoznać wniosku. Zwróciła uwagę na niespójność regulacji ustawy w sytuacji, gdy w art. 16 ust. 9 stanowi się o uprawnieniu strony do świadczenia od momentu złożenia wniosku, a z drugiej strony ustawodawca wyraźnie nie wskazuje jak zastosować przepisy, gdy sprawa o prawo do świadczenia nie zostanie rozpatrzona przez Wojewodę przed upływem terminu do złożenia wniosku na kolejny okres świadczeniowy. W jej ocenie, została praktycznie pozbawiona prawa do złożenia wniosku na kolejny okres świadczeniowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że świadczenia wychowawcze są przyznawane na okres świadczeniowy oraz na wniosek, a postępowanie przed Wojewodą dotyczyło okresu świadczeniowego 2016/2017. Nie uniemożliwiało to skarżącej złożenia wniosku na kolejny okres świadczeniowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., w dwóch przypadkach organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego: gdy żądanie wniesie osoba niebędąca stroną postępowania lub gdy występują inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, które mają charakter przeszkód oczywistych (vide np. wyrok w sprawie I OSK 3032/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania" należy przy tym interpretować jako oczywiste przeszkody natury formalnej. Są to np. sytuacje, w których żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy pozostającej we właściwości organów administracji publicznej (vide: tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a K.p.a., A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). W postanowieniu z 22 lipca 2014 r. sygn. I OSK 1635/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego na syna skarżącej S. za okres 1 października 2018 r. - 30 września 2019 r. Zasady ubiegania się o świadczenie wychowawcze wynikają przede wszystkim z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, których brzmienie nie uległo zmianie od początku obowiązywania ustawy, czyli od 1 kwietnia 2016 r. Przepis ten wprost stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka albo dyrektora domu pomocy społecznej (ust. 1); wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze (ust. 2). Jak wynika z art. 18 ust. 1 ustawy, w jego brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2019 r., prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres świadczeniowy od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego (od 1 lipca 2019 r. okres świadczeniowy trwa od 1 czerwca do 31 maja roku następnego). Z kolei z art. 18 ust. 2 ustawy wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu o którym mowa w ust. 1 tj. do końca okresu świadczeniowego. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy, w przypadku, gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie, który po ustaleniu, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, zwraca ów wniosek właściwemu organowi gminy (art. 16 ust. 8 ustawy), a tenże wówczas ustala prawo do świadczenia wychowawczego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku do organu gminy a nie począwszy od miesiąca zwrotu wniosku przez wojewodę do właściwego organu gminy (art. 16 ust. 9 ustawy). Z powyższego wynika, że skorzystanie z prawa do świadczenia wychowawczego jest oparte na zasadzie skargowości, tzn. organy orzekają w przedmiocie tego prawa i wypłaty świadczenia wyłącznie na wniosek. W interesie osoby mającej zamiar skorzystać ze świadczenia wychowawczego jest złożenie wniosku o jego ustalenie z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2017 r. i w okresie składania wniosków o świadczenie wychowawcze na okres 2018/2019, wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres przyjmowane były od 1 sierpnia danego roku, a w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną – od dnia 1 lipca danego roku. Oznacza to, że ubiegając się o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2018/2019 skarżąca powinna złożyć taki wniosek najwcześniej od 1 lipca 2018 r. Tego jednak nie uczyniła (co pośrednio przyznała w skardze). Jak wyżej wyjaśniono, organ nie miał obowiązku (ani prawa) orzekać o prawie do świadczenia na ten okres z urzędu. Jednocześnie nie mógł Wójt Gminy przyjąć, że o prawie do świadczenia na okres 2018/2019 można orzekać na skutek wniosku złożonego ponad rok po zakończeniu okresu świadczeniowego, tj. [...] lipca 2020 r. Skoro o prawie do świadczenia orzeka się na wniosek, na okres świadczeniowy, a świadczenie przyznaje się od momentu złożenia wniosku, to wniosek złożony po upływie okresu świadczeniowego jest bezskuteczny. Ustawa nie przewiduje przyznawania świadczeń wychowawczych na okresy świadczeniowe, które już upłynęły. Dodać należy, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 924 ze zm.), która dokonała zmiany ustawy z dniem 1 lipca 2019 r., w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmienia (z włączeniami niemającymi zastosowania w sprawie niniejszej). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca wniosek o świadczenie wychowawcze na okres 2018/2019 powinna była złożyć na zasadach wówczas obowiązujących. Te zresztą nie uległy co do zasady zmianie. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi o uniemożliwieniu skarżącej złożenia wniosku na okres świadczeniowy 2018/2019, o nieusprawiedliwionym obciążeniu strony negatywnymi konsekwencjami długotrwałego postępowania prowadzonego przed Wojewodą oraz o braku rozwiązań w ustawie jak stosować przepisy, gdy sprawa nie zostanie rozpatrzona przez organ przed upływem terminu na złożenie wniosku na kolejny okres świadczeniowy. Z akt sprawy nie wynika, aby istniały obiektywne przeszkody w złożeniu przez skarżącą wniosku na okres świadczeniowy 2018/2019. Skarżąca miała świadomość konieczności wnioskowania o prawo do świadczenia wychowawczego. Wnioski w tym zakresie składała co najmniej od 2016 r., a w 2017 r. uczyniła to dwukrotnie: w marcu i sierpniu, co nie jest kwestionowane. O terminach składania wniosków na kolejne okresy świadczeniowe informację mogła uzyskać w organie. Istotnie wystąpiła długotrwałość postępowania prowadzonego przez Wojewodę na skutek wniosku zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. (wobec przedłużającego się ustalania czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), jednak postępowanie to dotyczyło wyłącznie okresu świadczeniowego 2017/2018 a nie następnego. Nawet jeśli skarżąca pozostawała w niepewności, to nie usprawiedliwia to niezłożenia wniosku na okres świadczeniowy 2018/2019 i winą w tym zakresie nie sposób obarczać organu. Sąd nie stwierdza również sugerowanej przez pełnomocnika luki w przepisach. Przedłużające się postępowanie o prawo do świadczenia na określony okres świadczeniowy, nawet jeśli przedłużenie powoduje że prawo to nie zostaje ustalone w tym okresie świadczeniowym (w sprawie 2017/2018), nie wyklucza ubiegania się o świadczenie na kolejny okres (2018/2019), co jest czynnością prawną niezależną, wszczynającą odrębne postępowanie administracyjne. Niezależnie też od długości okresu przedłużającego się postępowania organ ma obowiązek zakończyć to postępowanie orzeczeniem o prawie do świadczenia – od daty złożenia wniosku i wyłącznie na okres świadczeniowy, którego wniosek dotyczy. Przedłużenie to nie oznacza również, że automatycznie takim postępowaniem objęty jest kolejny okres świadczeniowy. Nie wynika to z przepisów jak również z akt sprawy nie sposób wyprowadzić, by skarżąca miała uzasadnione powody by taką konkluzję wyprowadzać. W sprawie skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres 2018/2019, ale uczyniła to dopiero [...] lipca 2020 r. Oczywisty brak podstawy do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego za okres poprzedzający formalne złożenie wniosku czynił niedopuszczalnym wszczęcie postępowania o wypłatę świadczenia wychowawczego za okres poprzedzający złożenie wniosku, tj. za okres 2018/2019. Istniała zatem formalnoprawna przeszkoda do wszczęcia postępowania za ten okres na skutek wniosku z [...] lipca 2020 r., co skutkowało nienaruszającym prawa wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 lipca 2014r. sygn. I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 16 ust. 9 ustawy. Brak wniosku o przyznanie świadczenia wyklucza merytoryczne ustalanie prawa do świadczenia za okres, którego wniosek (który nie wpłynął) ewentualnie mógłby dotyczyć, a w konsekwencji wyklucza również ustalanie, czy w sprawie mają czy nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dlatego nawiązanie w skardze do oceny prawnej sformułowanej przez SKO w B. w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2020 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym do rozpoznania w trybie uproszczonym może być skierowana sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie.