I OSK 3032/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2277/18 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2277/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] września 2004 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2004 r., w której odmówił Z. S. emerytury specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, z późn. zm.; "ustawa"). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż wnioskodawczyni nie wykazała, że spełnia jedną z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego, tj. legitymowanie się wybitnymi zasługami w jakiejś dziedzinie lub jej obecna sytuacja spowodowana była nadzwyczajnymi zdarzeniami losowymi. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie wycofała skargę, w rezultacie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 2205/04) umorzył postępowanie w sprawie. Wnioskiem z 1 sierpnia 2016 r. Z. S. wystąpiła o przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ww. ustawy. Powołała się na okoliczności, które zostały już wyjaśnione i wzięte były pod uwagę przy wydaniu decyzji z [...] września 2004 r. Z tego względu postanowieniem z [...] września 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] września 2016 r., Prezes Rady Ministrów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W wyniku wniesionej skargi na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 1786/16) oddalił skargę Z. S., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 2413/17) oddalił skargę kasacyjną. Wnioskiem z 29 sierpnia 2018 r. Z. S. wystąpiła o przyznanie emerytury lub renty specjalnej "równej co najmniej średniej krajowej pensji, tj. co najmniej pięć tysięcy złotych miesięcznie, co roku waloryzowanej". Postanowieniem z [...] października 2018 r. Prezes Rady Ministrów odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, iż zainteresowana nie wskazała żadnych nowych, istotnych okoliczności sprawy, wymagających wyjaśnienia, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] października 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoje postanowienie. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; "k.p.a.") przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie oraz inne uzasadnione przyczyny. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. W związku z powyższym stwierdził, iż pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] września 2004 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. S. świadczenia specjalnego, a niniejszą sprawą, zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a sprawa oparta jest na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawczyni. Kierowanie do organu administracji publicznej żądania dotyczącego sprawy już wcześniej rozstrzygniętej stanowi "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a k.p.a., co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. zakwestionowała ww. postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu stwierdziła, iż w sprawie zaistniały nowe okoliczności i fakty, a mianowicie od ponad 12 lat aktywnie działa i pracuje na rzecz lokalnej społeczności jednocześnie podnosząc swoje kompetencje, co niewątpliwie uznać należy za zmianę stanu faktycznego, który powinien zostać zweryfikowany przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 k.p.a. stanowiący, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem tego Sądu ustawodawca wprowadził w powyższym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Już spełnienie jednej z nich oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie zaistniała taka przesłanka, którą jest wniesienie żądania w sprawie, w której uprzednio wydane zostało ostateczne rozstrzygnięcie - w sprawie wystąpiła tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a nadto sprawa oparta jest na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach skarżącej. Sąd pierwszej instancji przytoczył ponownie stan faktyczny sprawy. Podniósł, że przedmiotowy wniosek z 29 sierpnia 2018 r. jest już trzecim takim wnioskiem skarżącej. Sąd ten wskazał, że w sprawie zachodzi tożsamość ze sprawą zakończoną prawomocną decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] września 2004 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją i w sprawie niniejszej występuje tożsamość podmiotowa (ten sam podmiot skarżący i organ) oraz tożsamość przedmiotu sprawy (świadczenie specjalne przewidziane w art. 82 ust. 1 ustawy). Zmianie nie uległ również stan prawny. Niezmieniony pozostał również stan faktyczny sprawy w jego kluczowych elementach, mających istotne znaczenie dla sprawy. Zdaniem tego Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. Zarzuty skargi, podkreślające aktywne działania skarżącej w zakresie głoszenia słowa bożego i działalności legislacyjnej, nie wpłynęły na ocenę, że zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2018 r. jest prawidłowe. Nie odniosły też skutku podniesione w uzupełnieniu skargi, sporządzonym przez pełnomocnika skarżącej, zarzuty dotyczące wysokości emerytury pobieranej przez skarżącą. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając go w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a ponadto sprawa oparta jest na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach skarżącej, w sytuacji gdy skarżąca powołała nowe okoliczności faktyczne zaistniałe w latach 2004-2014, na poparcie których przedłożyła stosowne dowody, co zostało całkowicie pominięte, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że przedstawiła organowi dowody w postaci dokumentów potwierdzających uzyskanie przez nią dalszego wykształcenia oraz zaangażowanie w działalność na rzecz lokalnej społeczności, jak też działalność o zasięgu ogólnopolskim. Tym samym stan faktyczny sprawy uległ zmianie, a sprawa powinna zostać merytorycznie rozpoznana. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: po pierwsze, żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; po drugie, postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. (patrz: B. Adamiak, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że sprawa, której wszczęcia domagała się skarżąca, została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] sierpnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zdanie to w pełni podzielił. O tożsamości sprawy, jako warunku koniecznym do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 445/18, LEX nr 2700389). W zasadzie bezsporne jest w sprawie to, że zachodzi w niej tożsamość podmiotowa i przedmiotowa oraz prawna, co w sprawie rozstrzygniętej ww. decyzją. Mimo, że w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął tożsamość podmiotową i przedmiotową, to jego uzasadnienie skupia się wyłącznie wokół nowego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej uległ on zmianie, bowiem od wydania ww. decyzji "legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w dziedzinie słowa Bożego i działalności legislacyjnej poprzez petycje do Sejmu i Senatu". Nadto ukończyła studia teologiczne, nauczyła się języków obcych na poziomie B2 oraz nauczyła się obsługi komputera. W tym miejscu należy przypomnieć treść art. 82 ust. 1 ustawy, stosownie do którego Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa wyżej, wiąże się ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej i sportowej czy społecznej, świadczące o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego w kontekście ww. normy. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek zmianę stanu faktycznego, lecz, jak już wyżej wskazano, o taką, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podane zaś przez skarżącą nowe okoliczności w sposób oczywisty nie mieszczą się w dyspozycji ww. normy. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak wyżej wskazano, organ prawidłowo uznał, że w sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, bowiem rzekomo nowe okoliczności podane przez skarżącą nie mają znaczenia dla jej istoty, co sprawia, że odmowa wszczęcia postępowania jest oczywista. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podległa oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.