II SA/Po 175/21

Dnia 25 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] września 2020r. R. B. (dalej skarżący) zwrócił się do Rektora Uniwersytetu [...] (dalej zwany: Rektorem) w P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazania kwot, które Uniwersytet [...] (dalej zwany: Uniwersytetem) wypłacił mediom za reklamę lub artykuły sponsorowane w latach 2018, 2019 i 2020, wskazania tytułów tych mediów oraz wskazania tytułów tych reklam lub artykułów sponsorowanych wraz z datą ich publikacji. Dnia [...] października 2020r. Pełnomocnik Rektora ds. Informacji Publicznej (zwany dalej: Pełnomocnikiem Rektora) poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na zakres wnioskowanych informacji termin ich udostępnienia zostaje przedłużony do dnia [...] listopada 2020r. Dnia [...] listopada 2020r. Pełnomocnik Rektora udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w zakresie kwot, które Uniwersytet wypłacił mediom za reklamy lub artykuły sponsorowane w latach 2018, 2019 i 2020 oraz poinformował, że wskazanie tytułów tych mediów oraz wskazanie tytułów tych reklam lub artykułów sponsorowanych wraz z datą ich publikacji stanowi informację przetworzoną w związku z nieprowadzeniem przez Uniwersytet zestawień w tym zakresie, a więc koniecznością podjęcia dodatkowych czynności w przedmiocie przygotowania takich zestawień. Wobec powyższego Pełnomocnik Rektora zażądał wykazania przez wnioskodawcę interesu, dlaczego udostępnienie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca w dniu [...] listopada 2020r. uzupełnił swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej o uzasadnienie, w którym wskazał, że udostępnienie informacji przetworzonej w zakresie tytułów mediów oraz tytułów tych reklam lub artykułów sponsorowanych wraz z datą ich publikacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego z uwagi na wpływ komercyjnej współpracy Uniwersytetu z mediami na postrzeganie Uczelni i obiektywność mediów. Ponadto wnioskodawca wskazał, że jego wniosek jest formą kontroli wydatkowania środków publicznych przez Uniwersytet. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020r. Rektor Uniwersytetu [...] w P. odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie tytułów mediów, którym Uniwersytet wypłacił kwoty za reklamę lub artykuły sponsorowane w latach 2018-2020 oraz tytułów tych reklam lub artykułów sponsorowanych wraz z datą ich publikacji, ze względu na brak uprawnienia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowana informacja publiczna nie znajduje się w zasobach Uniwersytetu, lecz musiałaby zostać wytworzona na podstawie pojedynczych wiadomości z różnych źródeł i o różnej formie, co stanowi podstawę do zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Pełnomocnik Rektora stwierdził, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanego udostępnienia nie została wykazana, gdyż wnioskodawca powołał się jedynie na ogólne przesłanki leżące u podstaw prawa do informacji publicznej. Ponadto Uniwersytet badając sprawę również z urzędu nie dopatrzył się spełnienia wspomnianej przesłanki. W związku z odmową udzielenia wnioskowanej informacji, R. B. wniósł [...] stycznia 2021r. za pośrednictwem Rektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Rektora nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi 1. naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.) poprzez niepełne i niewszechstronne zebranie materiału dowodowego, niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, niepełne i lakoniczne uzasadnienie decyzji co do faktów i co do prawa, 2. błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 poz. 2176, zwanej dalej: u.d.i.p.) polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona. Ponadto skarżący wskazał, iż biorąc pod uwagę twierdzenia organu co do tego, że wnioskowane informacje dotyczą rutynowych czynności związanych z promocją Uniwersytetu, nie można zakwalifikować tych danych jako informacji przetworzonej. Podnosząc wymienione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych gdyż nie przeprowadził postępowania w zakresie ustalenia jakie konkretnie czynności musiałby podjąć w celu przygotowania żądanej informacji i nie uzasadnił dlaczego w sprawie uznał wnioskowaną informację za informację publiczną przetworzoną. W zaskarżonej decyzji nie zawarł przesłanek i dowodów na których się oparł, nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, powołując w niej nieistniejący przepis art. 268a k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rektor wskazał, że dokonał wyczerpującego ustalenia całego stanu faktycznego oraz podał zarówno faktyczne, jak i prawne, uzasadnienie swojej decyzji, wyjaśniając jednocześnie podstawy decyzji i przytaczając podstawy legislacyjne. W treści pisma Rektor stwierdził, że wskazał powody, na których oparł się uznając wnioskowaną informację za przetworzoną, a sama odmowa dostępu do informacji przetworzonej nosi wyraźne cechy uznaniowości. Organ podkreślił także, że przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych zbiorów i odpowiednim przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, co sprawia, że suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Ponadto Rektor wskazał na wielokrotnie powtarzające się składanie przez skarżącego wniosków o udostępnienie informacji publicznej (łącznie 137 w latach 2018-2021) oraz jego wcześniejsze powiązania z Uniwersytetem, co świadczyć ma zdaniem organu o nadużywaniu przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej P.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Rektor [...] był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie: tytułów mediów, którym U[...] wypłacił kwoty za reklamę lub artykuły sponsorowane w latach 2018-2020 oraz tytułów tych reklam lub artykułów sponsorowanych wraz z datą ich publikacji. Organ uznał, że powyższe informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, a skarżący nie wykazał, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja niejako stworzona z już istniejących. Powstaje bowiem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., I OSK 1920/18 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór ten jest przygotowywany specjalnie dla wnioskodawcy, w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Stąd też wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym interesom, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1261/15 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12- dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Są to bowiem informacje publiczne opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie, na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] września 2020 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16). Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych: "warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest nie tylko szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2016 r. sygn, II SA/Gd 432/16), zaś "Interes publiczny wiązać się musi z działaniem mającym cechy skuteczności, tj, takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych" (WSA w Warszawie z dnia 11 styczna 2017 r. sygn. II SA/Wa 1677/16). Podobnie też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. I OSK 1068/15: "Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, które przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku". Skarżący wezwany do wykazania, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wskazał, że udostępnienie informacji przetworzonej w zakresie tytułów mediów oraz tytułów tych reklam lub artykułów sponsorowanych wraz z datą ich publikacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego z uwagi na wpływ komercyjnej współpracy Uniwersytetu z mediami na postrzeganie Uczelni i obiektywność mediów oraz stanowi kontrolę wydatkowania środków publicznych przez Uniwersytet. Zdaniem Sądu zasadnie organ uznał, że skarżący nie wykazał aby pozyskanie informacji publicznej przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie (tak: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19). W doktrynie podnosi się, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153-154). Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. Wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, (...) Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców - jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną, np. grantem (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych..., s. 141-154). Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Jak wskazywano wcześniej - inne podmioty również mogą być w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania przetworzonej informacji publicznej w sposób przynoszący ogółowi korzyści przeważające nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji. Uznając, w kontekście powyższych rozważań, że istotnie żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji przetworzonej Sąd stwierdza, że sam skarżący nie wykazał, by udostępnienie żądanych informacji łączyło się ze szczególnym interesem publicznym. W odpowiedzi organu na wezwanie wskazał tylko, że informacje te mają służyć ocenie wpływu komercyjnej współpracy Uniwersytetu z mediami, z czego jednak nie wynika, by pozyskanie tej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Samo stwierdzenie przez skarżącego, że wniosek ma stanowić kontrolę wydatkowania przez uniwersytet środków publicznych również nie przekłada się na wykazanie przez stronę szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wobec tego organ zasadnie odmówił skarżącemu żądanej informacji przetworzonej. Wskazać również trzeba, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (por. Wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19). Reasumując, skoro organ prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, to zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.