II SA/Rz 827/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] marca 2021 r., nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] ( dalej: "organ I instancji") z [...] lutego 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania H. G. ( dalej: "wnosząca sprzeciw") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. M. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką wnosząca sprzeciw zwróciła się 6 października 2020 r. Do wniosku dołączyła zaświadczenie o niepełnosprawności matki z orzeczeniem znacznego stopnia, oraz świadectwo pracy, z którego wynikało, że 20 września 2020 r. rozwiązała za porozumieniem stron stosunek pracy. Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że pomimo podjętych czynności nie udało się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność matki wnoszącej sprzeciw. Kolegium decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.")różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W świetle tego wyroku stwierdził, że organ pierwszej instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie tego przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Jednocześnie podkreślił, że wytyczne organu drugiej instancji mają charakter wiążący dla organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał organowi pierwszej instancji uwzględnić ocenę prawną, a następnie zweryfikowanie w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia – opisana na wstępie decyzja z [...] lutego 2021 r. Na podstawie zgromadzonego dowodu w tym protokołu z wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że wnosząca sprzeciw nie posiada własnego źródła dochodu, utrzymuje się z wynagrodzenia męża, który pracuje zawodowo. Ustalił także, że Z. M. wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji, jest osobą leżącą, karmioną dojelitowo. Wymagająca opieki, poza skarżącą, ma dwóch synów, każdy mieszka poza miejscem zamieszkania Z. M. Jedynie wnosząca sprzeciw mieszka razem z matką. Organ pierwszej instancji na podstawie zebranych informacji stwierdził, że każde z dzieci, wymagającej opieki Z. M., powinno zapewnić jej opiekę, chociażby częściowo finansując koszty jej sprawowania, bądź odciążyć wnoszącą sprzeciw od części wykonywanych przez nią czynności. Organ zwrócił również uwagę na to, że kiedy opieka nad chorą osobą w domu staje się wyczerpująca zarówno fizycznie, jak i psychicznie, warto rozważyć umieszczenie chorego w placówce opiekuńczo – leczniczej. Opieka nad takimi osobami, jak dalej wywodził organ pierwszej instancji, w warunkach domowych jest bardzo trudna i wyczerpująca, niejednokrotnie przekracza możliwości osób bliskich zarówno pod względem fizycznym, czasowym, finansowym i emocjonalnym, czy psychologicznym. Zakład opieki leczniczej to, całodobowa opieka, którą trudno jest zorganizować w warunkach domowych, fachowa opieka medyczna, która w wypadku większości schorzeń jest niezbędna do tego, by pacjent mógł wrócić do zdrowia. Pozwala zapewnić, co podkreślał dalej organ pierwszej instancji, całodobowy dozór lekarski i pielęgniarski, co w warunkach domowych jest bardzo trudne do zorganizowania, stałą obecność opiekunek czuwających nad pacjentem, wsparcie rehabilitacyjne w ramach pobytu w placówce. W dalszej części uzasadnienia wymienił kolejne zalety placówki, ostatecznie odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organ pierwszej instancji podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, zakwestionowane przez Kolegium, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie stwarza podstaw do odmiennego stanowiska, ponieważ wbrew jego zapisom ustawodawca nie zmienił treści przepisu. W odwołaniu od powyższej decyzji wnosząca sprzeciw podtrzymała swoje stanowisko odnośnie przysługującego jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodała, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt III RNS 804/20 została ustanowiona opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej całkowicie Z. M. Ponownie podała, że matka wymaga całodobowej opieki, którą ona sprawuje. Podkreśliła przy tym, że została do tego odpowiednio przeszkolona przez Poradnię Żywieniową. W czynnościach pielęgnacyjnych pomaga jej pielęgniarka opieki długoterminowej, która przychodzi 4 razy w tygodniu, pozostałe dni jest dostępna pod telefonem. Wskazała, że matka ma zapewnioną rehabilitację codziennie, od poniedziałku do piątku. Nadmieniła również, że wolą jej matki było pozostać do końca życia w domu, w związku z czym sumienie nie pozwoliłoby jej oddać matki do zakładu opiekuńczo-leczniczego, co sugeruje organ pierwszej instancji. Zaskarżoną do Sądu decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę niesłusznie, ponownie oparł rozstrzygnięcie na niekonstytucyjnym art. 17 ust. 1b u.ś.r. W związku z powyższym uchylając jeszcze raz decyzję organu pierwszej instancji, nakazało zastosować się do tej oceny. W sprzeciwie od powyższej decyzji H. G. wskazała, że skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji nie rozwiąże jej sprawy, zważywszy na wiek matki, postępującą chorobę, a także tymczasowy charakter wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. ( Wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 534/19 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystraczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a stwierdzone przez organ drugiej instancji uchybienia nie uzasadniały przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja jest drugą decyzją kasacyjną organu w sprawie. Jak wykazało postępowanie, organ I instancji pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w poprzednio wydanej przez Kolegium decyzji, nie zastosował się do nich, poprzestając ponownie na zakwestionowanej przez organ odwoławczy wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Ponadto dokonana przez organ I instancji ocena wniosku w kontekście okoliczności sprawy, do czego także zobowiązywał organ II instancji w poprzedniej decyzji, została dokonana w całkowitym oderwaniu od ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Zatem dywagacje organu I instancji odnośnie rozważenia przez wnioskodawcę konieczności oddania matki do placówki opiekuńczo - leczniczej nie przystają całkowicie do treści wyżej powołanego przepisu, jak również do przedstawionej przez sprzeciwiającą się sytuacji faktycznej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był w ocenie Sądu wystarczający do wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie z wytycznymi poprzedniej decyzji Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w tym wywiad środowiskowy, niezbędne do wydania decyzji. W takich okolicznościach wydanie decyzji kasatoryjnej tylko na tej podstawie, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., co było z reszta powodem uchylenia poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji. Doszło więc do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 p.p.s.a. Wnosząca sprzeciw korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.