VII SA/Wa 1907/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. L. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] lipca 2020 r. [...] odmawiające wszczęcia - na wniosek J. L. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w G. z [...] czerwca 2018 r. [...] udzielającej I. K. pozwolenia na użytkowanie garażu na dz. nr [...] w C., przy ul. S. Po przytoczeniu art. 61 a § 1 k.p.a. i powołując się na art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego. Następnie podkreślił, że w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 59 ust. 7 Prawo budowlane, gdyż sporny garaż powstał w warunkach samowoli budowlanej. GINB wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego jest - co do zasady - własność lub użytkowanie wieczyste. Z ksiąg wieczystych zaś wynika, że J. L. nie jest właścicielem działki nr [...] (inwestycyjnej), ani działki drogowej nr [...] (na którą - wg skarżącego - oddziałują wrota garażu), ani działki nr [...] (od granicy której - wg skarżącego - w odległości 1m znajduje się tylna ściana garażu). Właścicielami dwóch pierwszych działek jest bowiem Gmina C., działkę nr. [...] dzierżawi I. K., a właścicielem działki nr [...] jest Wspólnota mieszkaniowa budynków przy ul. S. i [...], której skarżący nie jest członkiem. Nie jest również następcą prawnym E. K., który w 1994 r. nielegalnie wybudował ww. garaż. Skarżący nie posiada zatem indywidualnego i konkretnego interesu prawnego w tej sprawie, więc należało odmówić wszczęcia postępowania. Organ dodał, że z KW [...] wynika, że J. L. jest współwłaścicielem działki nr [...] niegraniczącej z dz. nr [...], choć położonej w pobliżu, z czego wywodzi swój interes faktyczny do swobodnego korzystania z drogi gminnej. W zażaleniu, ani w uzupełnianiach zażalenia nie wykazał jednak, w jaki sposób garaż oddziałuje na działkę stanowiącą jego własność. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym. Skarżący musiałby wykazać własny, indywidualny interes prawny wymagający ochrony, co nie miało miejsca. Przyjęcie stanowiska wnioskodawcy oznaczałoby, że każdy użytkownik dróg publicznych może być stroną. Odnosząc się do twierdzenia, że sprawę należy rozpatrzyć z urzędu organ wyjaśnił, że nie wpływa to na zasadność odmowy wszczęcia postępowania, skoro wniosek złożył podmiot nieuprawniony. Wszczęcie postępowania z urzędu zależy zaś od uznania organu. Skargę na powyższą decyzję złożył J. L. podnosząc, że podtrzymuje wniosek o unieważnienie decyzji z [...] czerwca 2018r. lub zobowiązanie PINB do ponownego rozpatrzenia wniosku, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego mającego wpływ na wniosek inwestora wobec pominięcia fizycznego istnienia drogi. Zdaniem skarżącego, postępowanie PINB z góry zakładało zalegalizowanie samowoli, bez poinformowania go, jako współwłaściciela działki [...], a więc bezpośredniego sąsiada działki nr [...] jak i użytkownika drogi. Skarżący powinien być zatem stroną i wskazywać fakty, które należało uwzględnić. Dalej zaznaczył, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy również pominął współwłaścicieli działki nr [...]. Poświadczył przy tym nieprawdę o prawidłowym zawiadomieniu stron i braku ich sprzeciwu, co było niedopełnieniem obowiązku z nadużyciem zajmowanego stanowiska. Był to przed wyborami Burmistrza, więc wszystkie życzenia były spełniane. Według skarżącego, błędem PINB było pominięcie, że garaż położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi utwardzonej płytami betonowymi, użytkowanej od 1988r. jako dojazd do szamb [...] aktualnie [...] i do zabudowy gospodarczej skarżącego położonej na przedłużeniu tej drogi za ww. garażem (dz. nr [...]). Za garażem pozostawał też teren dla wszystkich przyjezdnych. Pomimo braku geodezyjnego wydzielenia działki drogowej (obrys drogi był geodezyjnie zaznaczony na mapie przed postępowaniem PINB), było to miejsce użyteczności publicznej, dostępne dla wszystkich mieszkańców Gminy i nie tylko, co organ powinien uwzględnić. Wrota garażu wchodziły w światło ww. drogi. W kolejnych postępowaniach sytuacja uległa zmianie, gdyż Gmina wydzieliła część działki nr [...] m.in. pod drogę wewnętrzną. W tej sytuacji garaż leży 0,5m od granicy tej drogi, którego wrota będą jeszcze bardziej wchodziły w światło działki drogowej. Skarżący dodał, że Prawo budowlane i inne akty prawne nie przewidują możliwości otwierania bramy na zewnątrz, na działkę sąsiednią. Zabudowa powinna być usytuowana min. 4 m od granicy. W trakcie podziału powstała działka nr [...] z przeznaczeniem na garaże. Dojazd do garaży odbywa się działką drogową przy której jest usytuowany garaż. Zwiększy się zatem ruch samochodowy w jego sąsiedztwie, co spowoduje dalszy podział działki np. pod budownictwo mieszkaniowe. I. K. wraz z dzierżawcą terenu obok garażu, otrzymali od Burmistrza po wygranych wyborach zapewnienie lokalizacji garaży w trybie bezprzetargowym. Dalej skarżący obszernie opisał działkę wydzierżawioną obok działki inwestycyjnej i brak możliwości jej zabudowy garażem zgodnie z prawem, co powinno również skutkować brakiem możliwości zalegalizowania ww. samowoli. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji, nie jest ważne czy dane osoby mają status strony, ale to, że są użytkownikami drogi z prawną możliwością bezpiecznego jej użytkowania, bez wrót garażowych otwieranych na drogę. Jako co najmniej dziwne skarżący ocenił twierdzenie, że prowadzenie postępowania z urzędu wynika z dobrej woli WINB. Jeżeli jest bowiem zgłaszana sytuacja powodująca problemy, to powinna być rozwiązana przez organ. Garaż w sąsiedztwie drogi ogólnodostępnej jest więc niemożliwy do zaakceptowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020 r. odmawiające w trybie art. 61 a § 1 k.p.a wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w G. z [...] czerwca 2018 r. pozwolenia na użytkowanie garażu na dz. nr [...] w C., przy ul. S. Na wstępie wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli zatem żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Z powołanego przepisu wynikają więc dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w sprawie oraz występowania innych uzasadnionych przyczyn z powodu których postępowanie nie może się toczyć. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe, o ile zaistnieją przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. W konsekwencji, wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest zatem uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot który je inicjuje posiada legitymację do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczona została do oczywistego braku przymiotu strony (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17, LEX nr 2429358). Jeżeli chodzi o przesłanki podmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Niemniej, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracyjny dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku danego podmiotu. Podkreślić również należy, że to obowiązkiem strony - a nie organu - jest wykazanie własnego interesu prawnego w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Rolą organu jest jedynie ocena, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla uznania istnienia interesu prawnego do zainicjowania postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności m.in. pozwolenia na użytkowanie nie jest wystarczające wykazanie faktu, że nieruchomość wnioskodawcy położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej – w szczególności w sytuacji, kiedy podmiot taki nie był stroną postępowania zwykłego. W świetle powyższych kryteriów, należało podzielić stanowisko organów, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie wpływało bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego, w związku z czym nie posiada on interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a więc nie mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji PINB w G. z [...] czerwca 2018 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. garażu położonego na dz. nr [...] (przed podziałem) przy ul. S. w C. Z akt sprawy wynika bowiem w sposób oczywisty, że skarżący nie legitymuje się prawem własności, bądź prawem użytkowania wieczystego działek bezpośrednio przylegających do działki inwestycyjnej nr [...]. Działka ta styka się z działką drogową nr [...], której właścicielem jest Gmina C. Właścicielem działki nr [...] jest natomiast Wspólnota mieszkaniowa budynków przy ul. S. i [...]. Skarżący jest natomiast współwłaścicielem położonej w pobliżu działki nr [...] (KW [...]), która nie graniczy z działką nr [...] i nie wykazał w jaki sposób garaż oddziałuje na ww. działkę. Dodać w tym miejscu trzeba, że istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Czym innym jest natomiast interes faktyczny, który oznacza, że podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale zainteresowanie to nie może uzyskać ochrony wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Konieczne jest zatem wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. Cechą wyróżniającą interes prawny jest to, że musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji osoby trzecie, nawet narażone na uciążliwe oddziaływanie obiektu budowlanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, nie mogą być stronami takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest zatem tak, jak podnosi skarżący, że nie jest ważne czy dane osoby mają status strony, ale to, że są użytkownikami drogi z prawną możliwością bezpiecznego jej użytkowania, bez wrót garażowych otwieranych na drogę. Samo użytkowanie drogi świadczy wyłącznie o interesie faktycznym, a nie prawnym. Rację miał organ odwoławczy również co do tego, że wszczęcie postępowania z urzędu zależy od uznania organu, a więc w tym zakresie ani skarżącemu, ani innemu podmiotowi, nie przysługują żadne środki prawnie, które mogłyby zmusić organ do wszczęcia postępowania z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Dlatego też wątpliwości i rozważania skarżącego w tym zakresie należało uznać za bezprzedmiotowe. Z podanych przyczyn Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.