II OSK 2633/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 465/21 odrzucającego sprzeciw K. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 4 lutego 2021 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 465/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) odrzucił sprzeciw K. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 4 lutego 2021 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją dnia 20 listopada 2020 r. Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku M. W. (zwanego dalej inwestorem) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr ..., obręb S., położonej w miejscowości S.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został spełniony warunek zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.). Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Inwestor m.in. podniósł, że Wójt nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego teren inwestycji znajduje się jego zdaniem, poza terenem zwartej zabudowy, dowodząc przy tym, że działka nr ... zdaniem inwestora w takim obszarze się znajduje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej SKO) decyzją z dnia 4 lutego 2021 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO dostrzegło uchybienia, co do załączników mapowych stanowiących integralną część decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ załączniki graficzne nr 1 i nr 2 nie zawierają w swej treści informacji, ani żadnych oznaczeń potwierdzających zgodność użytych map z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest potwierdzenia dokonanego przez osobę uprawnioną, daty potwierdzenia czy numeru ewidencyjnego, a zatem załączniki te nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO zwróciło również uwagę, że w aktach organu pierwszej instancji, brak jest dowodów potwierdzających fakt ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, a w tym brak rozdzielnika adresowego, na który wskazuje się w skarżonej decyzji. Co więcej, w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu, a także o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Ze znajdujących się w aktach druków zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika przy tym, że decyzja została skierowana jedynie do inwestora i jego pełnomocnika. Powyższe uchybienia wskazują wprost na naruszenie art. 10 K.p.a.. Ponadto decyzja wydana w postępowaniu, w którym nie zapewniono wszystkim stronom możliwości brania udziału, obarczona byłaby wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, że ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu jest możliwe, tylko w przypadku łącznego zaistnienia przesłanek zapisanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Brak wypełnienia w danym stanie faktycznym któregokolwiek z warunków wynikających z przywołanego przepisu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z dołączonych do wniosku inwestora wypisów z rejestru gruntów wynika, że działka nr ... o pow. 0,3200 ha stanowi użytek rolny klasy RIIIb (pow. 0,1768 ha) oraz użytek rolny klasy RIVa (o pow. 0,1432 ha). Okoliczność ta musi być wzięta pod uwagę, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy w jej ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Poza pozostałymi przesłankami zapisanymi w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem wykazanie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Organ wskazał, że co do zasady grunty rolne klas I-III podlegają szczególnej ochronie na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Możliwość przeznaczenia na inne niż rolnicze wykorzystanie takich gruntów jest zatem wyjątkiem i jak każdy wyjątek zapisany w prawie należy interpretować go ściśle. Kolegium przywołując przepisy art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1 oraz art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podało, że z ustaleń Wójta Gminy S. wynika, że w stosunku do części terenu inwestycji stanowiącego grunt rolny klasy RIIIb, nie zachodzi przesłanka zapisana w art. 7 ust. 2a pkt 1 cyt. ustawy tj., że teren ten zlokalizowany jest poza obszarem zwartej zabudowy. Zgodnie z art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod pojęciem zwartej zabudowy rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. SKO powołało się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych. Następnie SKO zauważyło, że sposób wyznaczenia zwartej zabudowy na załączniku mapowym nr 2 do skarżonej decyzji jest niejasny i budzi wątpliwości, co do poprawności sporządzenia. W szczególności brak jest wskazania na odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami o odpowiedniej funkcji (wystarczy 5), które mogłyby tworzyć zwartą zabudowę, co dalej pozwoliłoby na wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Ocena tego aspektu sprawy przez organ I instancji jest zatem przedwczesna, ponieważ okoliczność ta nie została w dostateczny sposób wyjaśniona, co narusza także art. 7 i 77 k.p.a. Od powyższej decyzji sprzeciw do Sądu złożył K. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. przez brak wskazania wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, wskazując przy tym, że od powyższej decyzji sprzeciw wniósł K. Z., który nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu. SKO jednak zauważyło, że w skarżonej decyzji m.in. podkreślono, że w aktach organu pierwszej instancji brak było dowodów potwierdzających fakt ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, a w tym brak rozdzielnika adresowego, na który wskazywało się w decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sprzeciw K. Z. podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z 64b § 1 p.p.s.a., jako że został wniesiony przez osobę w sposób oczywisty do tego nie legitymowaną w rozumieniu art. 64a p.p.s.a. Sąd podzielił w pełni argumentację zawartą w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/20, który analizując przedstawioną regulację rozpoczął od uwag dotyczących sposobu sformułowania przepisu, a zwłaszcza w odniesieniu do użytego niejasnego zwrotu "strona niezadowolona z decyzji", który z całą pewnością zaczerpnięto z procedury administracyjnej – to jest art. 127 § 3 k.p.a. traktującego o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu interpretacja zwrotu "strona niezadowolona z decyzji" budzić może wątpliwości. Ustawodawca kopiując wprost art. 127 § 3 K.p.a., użył pojęcia "strona", które w K.p.a. oznaczało stronę postępowania administracyjnego. Można więc postawić pytanie, co oznacza ,,strona" w rozumieniu art. 64a p.p.s.a. i czy ustawodawca chciał wskazać, że sprzeciw przysługuje innej kategorii podmiotów aniżeli tym, którym przysługuje skarga. Sąd zauważył, że gdy mowa o uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny" (art. 50 § 1 p.p.s.a.) oraz ,,również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zestawiając treść art. 64a i 50 p.p.s.a. należy wyprowadzić wniosek, że pierwszy z tych przepisów stanowi przepis szczególny i zawiera regulację kompletną. W konsekwencji do "sprzeciwu od decyzji" art. 50 p.p.s.a. nie znajdzie odpowiedniego zastosowania (por.: 64b § 1 p.p.s.a., który owo odpowiednie zastosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze uzależnia od warunku "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej"). Skoro zatem art. 64a p.p.s.a. określa w sposób kompletny legitymację do wniesienia sprzeciwu, to rozważyć należy, jakie podmioty zaliczać się będą do kategorii "strony niezadowolonej z decyzji". Ustawodawca stanowi, że owa "strona" może wnieść sprzeciw od decyzji. Tymczasem osoba, która dopiero zamierza wnieść sprzeciw, nie jest jeszcze "stroną" postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. "w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego należało przyjąć założenie, że według art. 64a p.p.s.a. legitymację do wniesienia sprzeciwu miała uzyskać "strona", ale w tym przypadku nie rozumiana jako strona postępowania sądowego, ale wyjątkowo strona postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Z kolei katalog stron tego postępowania będzie zależeć od regulacji, mających w danym przypadku zastosowanie, a więc najczęściej art. 28 k.p.a. Sąd wskazał, że legitymacja do wniesienia sprzeciwu od decyzji skonstruowana jest zgoła inaczej. Sprzeciw może wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, które brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym. Sąd Wojewódzki podkreślił, że chodzi o ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o zebrany materiał dowodowy, na danym etapie postępowania administracyjnego poprzedzającym wniesienie sprzeciwu. Wszakże sprzeciw dotyczy decyzji kasacyjnej, która nie kończy postępowania i która wręcz niekiedy może być skutkiem właśnie tego, że organ pierwszej instancji nie poczynił w sprawie wystarczających ustaleń, w tym także dotyczących kręgu stron. W dalszym toku postępowania administracyjnego (po decyzji kasacyjnej), na skutek kontynuowania administracyjnego postępowania wyjaśniającego, może dojść do ustaleń, które implikują konieczność włączenia do postępowania dodatkowych podmiotów. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie istniała potrzeba ustalenia, kto – na moment wydania decyzji kasacyjnej SKO – obiektywnie jest stroną postępowania zakończonego wcześniej w pierwszej instancji. Tego rodzaju ustalenia są ułatwione, ze względu na pewne regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które "formalizują" ten krąg na etapie procedury lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., inwestor występujący o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, obowiązany jest "określić granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000". Z tego też względu, na chwilę rozpoznawania sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że K. Z. nie jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu, jako że tego rodzaju środek zaskarżenia może wnieść tylko "strona [postępowania administracyjnego] niezadowolona z treści decyzji". Sąd zaznaczył, że powyższa konkluzja nie oznacza, że w przyszłości nie będzie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie inwestycji na działce nr .... Jak już podkreślono, decyzja kasacyjna SKO powoduje, że postępowanie administracyjne będzie się dalej toczyć. Jeżeli w trakcie jego przebiegu zebrana zostanie nowa dokumentacja i okaże się, że zasięg oddziaływania inwestycji będzie większy, wszystkie osoby mające w sprawie interes prawny będą mogły korzystać z przysługującym im, wynikających z tego, procesowych praw. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja SKO K. Z. nie została doręczona, więc nie można nawet stwierdzić prawidłowego terminu wniesienia sprzeciwu. Według art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skoro sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony przez podmiot do tego oczywiście nielegitymowany, to w ocenie Sądu Wojewódzkiego należało zastosować odpowiednio art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uznając sprzeciw za niedopuszczalny "z innych przyczyn". O odrzuceniu sprzeciwu orzeczono zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 (w zw. z art. 64b § 1) p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K. Z.. Zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, przez błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 p.p.s.a. w wyniku czego doszło do odrzucenia złożonego sprzeciwu, w sytuacji gdy powinno nastąpić jego merytoryczne rozpatrzenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że K. Z. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... położonej w miejscowości S. Nieruchomość ta jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru planowanej inwestycji, co zostało bezspornie ustalone w trakcie postępowania administracyjnego. Zdaniem strony WSA w Bydgoszczy w rozpatrywanej sprawie dokonując wykładni czynnej legitymacji procesowej do wniesienia sprzeciwu w nieuprawniony sposób dokonał zawężenia legitymacji procesowej. Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że powyższy przepis powinien być interpretowany zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. i ewentualnymi przepisami prawa materialnego dotyczącymi ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest więc dopuszczalne skrajnie sformalizowane stanowisko WSA, zgodnie z którym tylko podmioty uznane przez organ za strony są legitymowane czynnie do wniesienia sprzeciwu. Ponadto wskazano na ugruntowany pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia tylko wtedy, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki nie powinien odrzucać wniesionego sprzeciwu, lecz w przypadku uznania, że skarżący nie posiada prawa do jego wniesienia powinien go oddalić Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. okazało się wadliwe, wobec przedwczesnej oceny, że sprzeciw został złożony "przez osobę w sposób oczywisty do tego nie legitymowaną w rozumieniu art. 64a p.p.s.a.". Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki przedstawił w zaskarżonym postanowieniu prawidłową wykładnię art. 64a p.p.s.a., jednak nie zastosował jej w sposób właściwy przy ocenie dopuszczalności sprzeciwu. Mianowicie Sąd Wojewódzki, posiłkując się stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r. II SA/Po 739/20, wywiódł trafnie, że przepis art. 64a p.p.s.a. ma charakter szczególny względem art. 50 p.p.s.a., a zatem legitymację do wniesienia sprzeciwu może uzyskać podmiot mający status strony postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Z kolei katalog stron tego postępowania zależny jest od regulacji znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a więc najczęściej art. 28 k.p.a. Akceptacji podlegało również stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że "sprzeciw może wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, które brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym". Przyjmując powyższe założenia Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba ustalenia, kto - na moment wydania decyzji kasacyjnej - obiektywnie jest stroną postępowania zakończonego wcześniej w pierwszej instancji, jednak w istocie tego nie uczynił. Zauważyć należy, że chociaż Sąd Wojewódzki wzorował się na powołanym wyżej rozstrzygnięciu WSA w Poznaniu, to w przeciwieństwie do tego Sądu nie przeprowadził wymaganej analizy w zakresie legitymacji procesowej skarżącego. Przede wszystkim skarżący nie został wezwany do podania okoliczności istotnych dla ustalenia jego legitymacji procesowej na podstawie art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie konkretnie ustalenia dokonał Sąd Wojewódzki na podstawie materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, w szczególności jakie wnioski wyprowadził z dokumentu obrazującego obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tymczasem w skardze kasacyjnej wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co jednak nie zostało zweryfikowane przez Sąd Wojewódzki. W takim stanie sprawy przedwczesna była ocena Sądu Wojewódzkiego, że sprzeciw został wniesiony przez osobę do tego nie legitymowaną w rozumieniu art. 64a p.p.s.a. Jeżeli w aktach sprawy brak było danych pozwalających na ustalenie, czy skarżący należy do kręgu stron sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, to rzeczą Sądu Wojewódzkiego było wezwanie skarżącego o wykazanie okoliczności, z których wywodzi uprawnienie do udziału w tym postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że uprawnionym do wniesienia sprzeciwu może być podmiot niezadowolony z treści decyzji kasacyjnej, o ile przysługuje mu przymiot strony w danej sprawie administracyjnej. W przepisie art. 64a p.p.s.a. nie wprowadzono ograniczenia podmiotów legitymowanych do wniesienia sprzeciwu wyłącznie do stron niezadowolonych z treści decyzji, które brały udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnione jest zatem stanowisko, że legitymacja do wniesienia sprzeciwu przysługuje nie tylko stronie, która uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji na podstawie art. 138 par 2 k.p.a., ale też stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu, jeżeli jest ona niezadowolona z treści tej decyzji (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II opublikowane: LEX. El. 2021. art. 64a). W zaskarżonym postanowieniu Sąd Wojewódzki nie przedstawił żadnych konkretnych ustaleń, które uzasadniałyby stwierdzenie, że skarżący nie posiada przymiotu strony uprawnionej do złożenia sprzeciwu w trybie art. 64a p.p.s.a. W szczególności brak było przesłanek do przyjęcia, że sprzeciw został wniesiony przez podmiot "oczywiście nie legitymowany", jak wskazał Sąd Wojewódzki. Z tych wszystkich względów należało uznać, że odrzucenie sprzeciwu nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.