II OSK 1959/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 27/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 27/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę magazynu części żywca w miejscowości C. na działce nr [...]: I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz IV. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w części, tj. co do pkt II, zarzucając mu w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 15 zzzzzn1 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) poprzez nieuzasadnione stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność tego organu nie była wynikiem celowego/świadomego działania/zaniechania organu, lecz spowodowana była trudnościami kadrowymi i organizacyjnymi właściwej komórki organizacyjnej [...] Urzędu Wojewódzkiego we W., realizującej zadania Wojewody [...] jako organu drugiej instancji w sprawach pozwoleń na budowę oraz obiektywnymi uwarunkowaniami związanymi z trwającym stanem epidemii SARS-CoV-2, mającymi wpływ na terminy załatwienia spraw, jak również poprzez pominięcie przez sąd, że Wojewoda [...], na podstawie art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wstrzymał bieg terminów załatwiania spraw, zawiadamiając o tym strony, co wyłącza wywodzenie wobec tego organu środków prawnych dotyczących bezczynności, przez co brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Wojewody [...] ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o: 1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Wr 27/21) w części, tj. w zakresie pkt II sentencji tego wyroku i stwierdzenie, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) ewentualnie o uchylenie opisanego wyroku w części, tj. w zakresie pkt II sentencji tego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej na okoliczność wstrzymania przez Wojewodę [...] biegu terminów załatwiania spraw, co powinno mieć wpływ na ocenę charakteru (stopnia) bezczynności Wojewody [...] we wskazanej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że choć w sprawie faktycznie doszło do bezczynności organu, to nie można było uznać, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie organ powołał się zarówno na braki kadrowe urzędu, jak również na wprowadzony na terenie Polski stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz związane z nim regulacje prawne, zawieszające/wstrzymujące bieg terminów procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżący kasacyjnie organ spełnił wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na bezczynność, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do bezczynności organu. W złożonej skardze kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ zgodził się z ww. rozstrzygnięciem, kwestionując go jedynie w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Przypomnieć zatem należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556). Istotne przy tym jest, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zaliczają się jego problemy organizacyjne, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 513/21, LEX nr 3153019). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w P. ("wnioskodawca") w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2020 r., data wpływu do właściwego wydziału: [...] września 2020 r.) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z [...] grudnia 2017 r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę magazynu części żywca w miejscowości C. na działce nr [...] oraz decyzji Starosty G. z [...] października 2019 r., którą zmieniono ww. decyzję. W piśmie z [...] października 2020 r. (data wpływu do organu: [...] października 2020 r., data wpływu do właściwego wydziału: [...] października 2020 r.) wnioskodawca przedstawił dodatkową informację, uzupełniając swój wniosek z [...] sierpnia 2020 r. W piśmie z [...] stycznia 2021 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2021 r., data wpływu do właściwego wydziału: [...] stycznia 2021 r.) wnioskodawca złożył ponaglenie. W pismach z [...] marca 2021 r. Wojewoda [...] zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie jego żądania, natomiast do Starosty G. o przesłanie kompletnych akt administracyjnych sprawy, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. W piśmie z [...] marca 2021 r. Wojewoda [...] przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ponaglenie wnioskodawcy wraz z kopią akt sprawy tego organu. W piśmie tym skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła "bardzo trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika". W piśmie z [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu i do właściwego wydziału: [...] marca 2021 r.) wnioskodawca odpowiedział na wezwanie organu z [...] marca 2021 r. Jak słusznie zatem stwierdził sąd wojewódzki, od dnia wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji do [...] marca 2021 r., a zatem przez ponad pół roku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Dopiero kierując pisma z [...] marca 2021 r. do wnioskodawcy i do Starosty G. wykonał pierwsze czynności w sprawie. Przy czym skarżący kasacyjnie organ podjął je dopiero na skutek złożonego ponaglenia. Pomimo udzielonej w dniu [...] marca 2021 r. (pismo z [...] marca 2021 r.) przez wnioskodawcę odpowiedzi na wezwanie, organ nie podjął żadnych innych działań w sprawie, w tym nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego sąd wojewódzki prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności, którą należało zakwalifikować jako rażącą. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przywołany wcześniej art. 149 § 1a p.p.s.a. nakazuje sądowi ocenę, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie formułując żadnych przesłanek uznania, że bezczynność miała lub nie miała rażącego charakteru. Ostateczna ocena w tej kwestii dokonywana jest na podstawie wszystkich stwierdzonych okoliczności danej sprawy ze skargi na bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 174/21, LEX nr 3163364). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, LEX nr 3218891). Jak słusznie podkreślił sąd wojewódzki, stwierdzona w sprawie bezczynność wynikała wyłącznie z postawy organu – do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się wnioskodawca. Z akt sprawy nie można ustalić przyczyn zaniechań organu, stąd zasadnym było stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sytuacja bowiem, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności w sprawie, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Powyższe oznacza, że niezasadny był zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 15 zzzzzn1 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Dodać przy tym należy, że skarżący kasacyjnie organ powołał się na okoliczności związane z zastosowaniem art. 15 zzzzzn1 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (wnosząc o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) dopiero na etapie skargi kasacyjnej, podczas gdy w toku postępowania wskazywał na trudną sytuację kadrową oraz dużą liczbę spraw, a następnie podnosił (chybione) argumenty, mające doprowadzić do odrzucenia skargi z uwagi na jej nieskuteczne złożenie (kwestia ponaglenia). W związku z powyższym podkreślić należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I FSK 1377/20, LEX nr 3173350), zwłaszcza że prowadziłoby to do dokonania nowych ustaleń faktycznych, które nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1815/20, LEX nr 3144275). Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie organu o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że wskazany w skardze kasacyjnej okres zastosowania przez skarżący kasacyjnie organ dyspozycji art. 15 zzzzzn1 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach nie obejmuje całego okresu pozostawania organu w bezczynności, zwłaszcza pierwszych niemal pełnych czterech miesięcy, kiedy organ nie wykonał żadnej czynności, a paradoksalnie, wskazuje na czas, gdy organ podjął jedyne czynności w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.