II SA/Ol 290/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Gminy Sorkwity z dnia 27 czerwca 2018 r., nr XL/290/2018 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży szkolnej w ramach "Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół podstawowych mających swoją siedzibę na terenie Gminy Sorkwity" 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika do uchwały w zakresie: - pkt 1, pkt 4 ppkt 1, pkt 5 ppkt 2 oraz pkt 6 ppkt 2 z rozdziału II. Kryteria - pkt 1 z rozdziału III. Wnioski, powołanie komisji, sprawy pozostałe; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Gminy w Sorkwitach podjęła 27 czerwca 2018 r. uchwałę nr XL/290/2018 w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży szkolnej w ramach "Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół podstawowych mających swoją siedzibę na terenie Gminy Sorkwity". Prokurator Rejonowy w Mrągowie wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzucił, że uchwała ta narusza w sposób istotny art. 90t ust. 1 i 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198, z późn. zm.), dalej: "ustawa", "u.s.o.", przez: - uchwalenie szczegółowych warunków udzielania pomocy bez uprzedniego uchwalenia w odrębnej uchwale lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o.; - wskazanie w pkt. 1 rozdziału II uchwały, że o stypendium ubiegać się mogą uczniowie klas IV-VIII szkół podstawowych mających swoją siedzibę na terenie Gminy Sorkwity, co jest przejawem niedopuszczalnego różnicowania podmiotów; - wskazanie w rozdziale II pkt 4 ppkt. 1, w pkt 5 ppkt. 2 oraz w pkt 6 ppkt. 2 uchwały, że o stypendium naukowe, sportowe i specjalne mogą ubiegać się uczniowie, którzy osiągnęli na koniec roku szkolnego ocenę z zachowania co najmniej bardzo dobrą, podczas gdy taki warunek nie stanowi przesłanki udzielenia stypendium na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o.; - wskazanie w pkt. 1 rozdziału III zaskarżonej uchwały, że z wnioskiem o przyznanie stypendium występuje dyrektor szkoły, do której uczeń uczęszcza, podczas gdy jedynym podmiotem uprawionym do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie stypendium jest uczeń, działający osobiście lub poprzez przedstawiciela ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Sorkwitach wniosła o oddalenie skargi. Rada wywiodła, że Wojewoda Warmińsko - Mazurski nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w trybie nadzoru, zatem ewentualne naruszenie prawa, które mogło wystąpić jest naruszeniem nieistotnym. Rada Gminy zaprzeczyła, jakoby nie podjęła oddzielnych uchwał w zakresie o jakim mowa w art. 90t ust. 1 i ust. 4 ustawy. Wskazała, że podjęła uchwałę nr XXXVIII/264/2018 z 20 kwietnia 2018 r. w sprawie: przyjęcia "Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół podstawowych mających swoją siedzibę na terenie Gminy Sorkwity" oraz uchwałę nr XL/290/2018 z 27 czerwca 2018 r. w sprawie: określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży szkolnej w ramach "Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół podstawowych mających swoją siedzibę na terenie Gminy Sorkwity". Wyjaśniła, że wprawdzie w uchwale nr XXXVIII/264/2018 z 20 kwietnia 2018 r., zawarła także unormowania właściwe dla form i trybu realizacji programu, jednakże Wojewoda uchylił § 4 uchwały i punkt III załącznika do uchwały. Wojewoda nie miał przy tym zastrzeżeń do treści programu, o którym mowa w art. 90u ust. 1 pkt 2 i od 20 kwietnia 2018 r. program ten pozostaje w obrocie prawnym. Rada Gminy wywiodła ponadto, że wiedzą powszechną jest, że w przypadku klas I - III nie występuje średnia ocen, lecz ocena opisowa. Nie sposób w związku z tym stworzyć odpowiednich i mierzalnych kryteriów dla uczniów w tak młodym wieku. Zarzuciła, że skarżący nie wykazał, że na terenie Gminy Sorkwity działają jakiekolwiek jednostki oświatowe inne niż prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Stwierdziła, że przyznanie stypendium jest formą nobilitacji ucznia, uczeń taki stawiany jest ze wzór do naśladowania dla swoich rówieśników. Ponadto, zgodnie z uchwałą, stypendia wręczane są w sposób uroczysty, co wiąże się z obecnością innych osób. Nie sposób więc uznać, że uczeń źle zachowujący się może stanowić wzór dla swoich rówieśników, a tym samym zasługiwać może na stypendium. Zauważyła, że przyznała uprawnienie do wystąpienia w wnioskiem dyrektorowi szkoły, nie pozbawiając tego uprawnienia innych kategorii osób, w tym uczniów działających przez przedstawicieli ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". Jeżeli akt prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 90t ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198, z późn. zm.), dalej: "ustawa", "u.s.o.". Przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie zaś do art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 (regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zatem przedmiotowa uchwała nie powinna wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., ale także nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Przyznać należy rację organowi gminy, że zaskarżona uchwała została poprzedzona podjęciem uchwały nr XXXVIII/264/2018 z 20 kwietnia 2018 r. w sprawie przyjęcia "Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół podstawowych mających swoją siedzibę na terenie Gminy Sorkwity". Tym samym nie jest zasadny zarzut uchwalenia szczegółowych warunków udzielania pomocy bez uprzedniego uchwalenia w odrębnej uchwale lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o. Oceniając zaskarżoną uchwałę w pozostałym zakresie, należy podzielić zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zapisy: pkt 1, pkt 4 ppkt. 1, pkt 5 ppkt. 2 oraz w pkt 6 ppkt. 2 z rozdziału II i pkt 1 z rozdziału III zaskarżonej uchwały. Wymaga podkreślenia, że norma zawarta w art. 90t ust. 4 u.s.o. jednoznacznie wskazuje, że stypendium jest formą wsparcia adresowaną do uczniów "uzdolnionych". Zatem w świetle uregulowania art. 90 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.s.o. jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Powołane przepisy nie wskazują na inne kryteria czy cechy, które pozwalałyby na rozróżnianie uczniów. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych kryteriów, niż ustawowe kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". Wobec powyższego, zapis rozdziału II pkt. 1 załącznika do uchwały, wyłączającego z możliwości uzyskania stypendium za wyniki w nauce uczniów klas I - III szkoły podstawowej w sposób istotny narusza prawo. Ustawodawca nie wyłączył tej grupy uczniów z możliwości uzyskania stypendium, zatem organ pozbawiając ich takiej możliwości, wykroczył poza umocowanie ustawowe. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, że lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół podstawowych mających swoją siedzibę na terenie Gminy Sorkwity może dotyczyć wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy Gminy Sorkwity. Wprawdzie art. 90t ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przewidywał, że "W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze", lecz przepis ten został zmieniony przez art. 2 pkt 107 ustawy z 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 poz. 2245), zmieniającej tę ustawę z dniem 15 grudnia 2018 r., przez doprecyzowanie, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży "pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania". Powyższe wskazuje, że intencją ustawodawcy było objęcie programami określonymi w ust. 1 dzieci i młodzież pobierające naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Natomiast zasadnie skarżący zakwestionował, jako nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy o systemie oświaty, wprowadzenie w pkt. 4 ppkt. 1, pkt 5 ppkt. 2 oraz w pkt 6 ppkt. 2 z rozdziału II, kryterium oceny z zachowania. Taki warunek udzielenia wsparcia, jak ocena z zachowania, nie może stanowić przesłanki przyznania pomocy na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. Jak już wyżej zaznaczono, skoro przepis ten expressis verbis stanowi, że stypendium jest formą wsparcia adresowaną do "uczniów uzdolnionych", to wprowadzenie dodatkowego kryterium oceny z zachowania nie znajduje żadnego racjonalnego wytłumaczenia, gdyż gratyfikowane powinny być wyniki związane ze zdolnościami, a nie zachowaniem (zob. wyrok tut. Sądu z 11 maja 2021 r., II SA/Ol 298/21). Rada gminy nie miała więc podstawy prawnej do wprowadzenia takiego dodatkowego, pozaustawowego, kryterium, związanego z oceną z zachowania. W konsekwencji należało w tej części stwierdzić nieważność tej uchwały. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut dotyczący zapisu pkt 1 z rozdziału II, zgodnie z którym "z wnioskiem o przyznanie stypendium występuje dyrektor szkoły, do której uczęszcza uczeń". Wbrew stanowisku Rady Gminy, zapis ten ogranicza krąg podmiotów uprawnianych do wystąpienia z ww. wnioskiem wyłącznie do dyrektora szkoły, do której uczęszcza uczeń, wykluczając tym samym np. pełnoletnich uczniów lub rodziców uczniów, co stanowi o uregulowaniu trybu postępowania z istotnym naruszeniem art. 90t ust. 4 u.o.s. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w części opisanej w sentencji wyroku. Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.