II OSK 48/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 206/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 12 stycznia 2021 r. znak IF-VII.7840.2.12.2020.AA-3 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M. K. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., II SA/Lu206/21, oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 12 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania M. K. oraz odwołania D. i M. G. od decyzji Starosty Kraśnickiego z dnia 22 października 2020 r., odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej decyzji z dnia 2 października 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i K. K. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, deszczową oraz przyłączami: wodociągowym i kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], położonych w K., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesioną skargę. W ocenie Sądu istotą kontrolowanego postępowania było ustalenie czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę, co uprawniałoby go do żądania ponownego rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Organy obu instancji prawidłowo, zdaniem Sądu, wskazały, że w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej mocą art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Art. 28 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W ocenie organu obszar oddziaływania spornej inwestycji nie rozciąga się na bezpośrednio przylegającą działkę nr [...], której współwłaścicielem jest M. K., któremu odmówiono przyznania przymiotu strony. W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest prawidłowe, gdyż nie nastąpiło zarzucane skargą naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Sąd uznał, że obiekt budowlany objęty kwestionowanym pozwoleniem budowlanym nie wprowadza na nieruchomości skarżącego żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie terenu. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z inwestowaną działką. Z projektu zagospodarowania działki (k. 17 projektu budowlanego) oraz w świetle zapisów mapy do celów projektowych (skala 1:500) załączonej do projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że odległość projektowanego budynku mieszkalnego od granicy z działką skarżącego wynosi 4,3 m, natomiast od budynku mieszkalnego posadowionego na tej działce 11,5 m, natomiast od budynku gospodarczego murowanego usytuowanego w granicy działki z murem ogniowym – 8 m. Biorąc pod uwagę charakter projektowanego obiektu budowlanego dotyczył go § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (j.t.Dz.U.2019.1065 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). W ocenie Sądu zasadnie Wojewoda stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż zachowano określone w przepisach rozporządzenia odległości od granic z działką sąsiednią. Z uwagi na położenie działek – zgodnie z wypisem i wyrysem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie MN, strefa polityki miejskiej (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 30 grudnia 2015 r.) i wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej (postanowienie Starosty Kraśnickiego z dnia 2 października 2017 r., k.14-15 akt adm. I inst.) oraz przyjęcie odległości 4,3 m od granicy z działką nr [...], projektowany budynek w żadnym stopniu nie dotyka interesu prawnego skarżącego, gdyż nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do niego własności. Budowa tego obiektu nie wprowadza ograniczeń w ewentualnej zabudowie jego działki. Z kwestią odległości obiektu budowlanego od nieruchomości sąsiedniej i zlokalizowanych na niej obiektów wiążą się także przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej. W tym względzie Sąd zauważył, że lokalizacja projektowanego budynku mieszkalnego respektuje odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego określone w § 271 w zw. z § 12 rozporządzenia. Budynek mieszkalny należący do skarżącego znajdujący się w odległości co najmniej 11,5 m od ścian projektowanego budynku. Okoliczność ta nie wprowadza ograniczeń związanych z zagospodarowaniem działki skarżącego z uwagi na przepisy o ochronie przeciwpożarowej. W sposób prawidłowy, zdaniem Sądu, zinterpretowano w sprawie także § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 rozporządzenia, czyli regulacje normującą wymagania dotyczące zachowania naturalnego oświetlenia pomieszczeń przy wznoszeniu nowych obiektów budowlanych. Inwestycja objęta pozwoleniem nie stanowi o konieczności wprowadzenia ograniczeń zarówno w istniejącym jak i planowanym zagospodarowaniu nieruchomości. Planowany obiekt z uwagi na swe funkcje i przeznaczenie nie należy do przedsięwzięć mogących nawet potencjalnie oddziaływać na środowisko. Z uwagi na fakt, że skarżący w myśl przytoczonych wyżej przepisów Prawa budowalnego nie był stroną zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę postępowania administracyjnego, organy słusznie uznały, że nie posiadał on interesu prawnego legitymującego go do skutecznego żądania uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W rezultacie nie doszło również do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, a w szczególności do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w związku z art. 134 Kodeksu cywilnego. Nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu również kwestia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w trakcie trwającego postępowania kasacyjnego od wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 1052/14, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia 4 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę powinno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego jest błędne. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu 2 października 2017 r. wyrok WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 1052/14 nie był jeszcze prawomocny i nie wywoływał skutków prawnych, w związku z czym nie doszło jeszcze do usunięcia z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta K. z dnia 4 sierpnia 2014 r. nr [...]. Nie stanowi więc uchybienia w postępowaniu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas trwającego postępowania sądowego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr [...]. Na marginesie Sąd zauważył, że faktycznie w dacie wydania decyzji, tj. w dniu 2 października 2017 r., w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., Rada Miasta K. zatwierdziła zmiany planu miejscowego uchwałą z dnia 30 grudnia 2015 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kraśnik (...). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Lubelskiego w sposób oczywiście błędny ustala, że M. K. nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce bezpośrednio przylegającej do działki, której jest współwłaścicielem razem z żoną, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. w zw. zw, z art. 28 ust. 2 p.b., przez przyjęcie i zaakceptowanie błędnego stanowiska Wojewody Lubelskiego co do tego, że możliwe jest wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na to że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy występujący o wznowienie nie może być uznany za stronę wznawianego postępowania, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi przy błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe stanowiska Wojewody Lubelskiego, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez niezawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji trwania postępowania sądowego związanego ze stwierdzeniem nieważności planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o zgodność z którym miało być wydane to pozwolenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Skoro w sprawie do przyjęcia, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego kasacyjnie konieczne było przeanalizowanie usytuowania projektowanej inwestycji w stosunku do nieruchomości skarżącego, to już tylko z tego powodu przysługiwał mu przymiot strony. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. np. wyrok NSA z 13.10.2022r., II OSK 2262/19, LEX nr 3434895). W niniejszej sprawie taka konieczność istniała, a zatem skarżącemu kasacyjnie przysługiwał przymiot strony. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. przez przyjęcie, że możliwe jest wznowienie postępowania z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy występujący o wznowienie nie może być uznany za stronę. Problematyka ta niejednokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. NSA wskazywał, że w postępowaniu, prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (por. np. wyrok NSA z 6.10.2022r., II OSK 1414/21, LEX nr 3416389). Niewątpliwie w tej sprawie nie można było uznać, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie miał interesu prawnego (przeciwnie – w rzeczywistości go miał), a więc wznowienie postępowania było słuszne i zgodne z konsekwentnym w tej kwestii orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Niezasadność tego zarzutu nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzić należy, że podnoszona w nim kwestia związana jest z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy, której wznowienia i ponownego rozpoznania domagał się skarżący kasacyjnie. Nie podlega jednak ona ocenie w niniejszej sprawie, która toczy się w przedmiocie, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony. W sytuacji jednak przyjęcia, że skarżący posiadał taki przymiot, powyższa kwestia podlegać będzie rozważeniu przy merytorycznym rozpatrywaniu wznowionej sprawy, W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. miał usprawiedliwione podstawy i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 203 pkt 1 i art. 200 oraz w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.