II SA/Rz 899/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem sprzeciwu M.N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadniania i akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] lutego 2021 r. M.N. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J.N.. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że mąż wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - orzeczenie z [...].07.2010 r. – wskazano w nim, że niepełnosprawność istnieje od 11.2007 r., zaś ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od [...].03.2008 r. J.N. legitymuje się także orzeczeniem wydanym przez lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].03.2019 r. w którym ustalono, że jest on niezdolny do pracy oraz nie jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Na podstawie wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy J.N. został uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym, nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji. Organ stwierdził zatem, że niepełnosprawność J.N. istnieje od 11.2007 r., a zatem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Ponadto nie została spełniona także przesłanka o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., bowiem wnioskodawczyni ma już ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Z powyższych przyczyn organ uznał, że świadczenie nie może zostać przyznane. Odwołanie od tej decyzji złożyła M.N. wnioskując o zmianę decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym od daty wejścia w życie wyroku TK z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Odwołująca podniosła także zarzut naruszenia art. 17 u.ś.r. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji odmownej mimo spełnienia wszystkich przesłanek oraz naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że pobieranie renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrywanie spraw w tym zakresie winno następować z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności art. 7 k.p.a. Wobec faktu nieustalenia okoliczności faktycznych przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, SKO nie mogło orzec merytorycznie. Doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.N. wniosła o uchylenie decyzji SKO zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu. Zdaniem wnoszącej sprzeciw decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Materiał dowodowy był zupełny, kompletny i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, sąd skupia się na ocenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a). Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO, przesłanych akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że środek zaskarżenia powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Należy przyznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie dostrzegło, iż Wójt Gminy [...] przy wykładni artykułu 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie uwzględnił skutków korzystnego dla Skarżącej wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). W zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło to orzeczenie trybunalskie stwierdzając słusznie, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego dla wnioskodawcy, tj. opiekuna niepełnosprawnego członka rodziny. Niewątpliwie Wójt Gminy [...] odmawiając stronie przyznania świadczenia dokonał błędnej wykładni przytoczonej regulacji materialnoprawnej. Sąd stoi na stanowisku, że skutkiem wyroku w/w TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jest zmiana obszaru zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 1090/19, CBOSA, LEX). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Bd 364/20, LEX, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn.. III SA/Gd 436/20, LEX, oraz z 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 519/20, LEX). Zatem Kolegium słusznie uznało naruszenie przez Organ I instancji art. 7 i art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przypomnieć jednak należy, iż podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest nieprzeprowadzenie przez organ pierwszoinstancyjny postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rezultacie, organ odwoławczy jako naruszone może w swym rozstrzygnięciu kasacyjnym wskazać wyłącznie te przepisy K.p.a., które normują postępowanie dowodowe. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdza się tymczasem, że wobec nieustalenia okoliczności faktycznych przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad matką, rezygnacji zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania opieki nad matką, Kolegium nie może orzec merytorycznie w sprawie. Organ I instancji powinien wg decyzji Kolegialnej dokonać analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez SKO i przeprowadzić środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego. Następnie Organ I instancji winien ustalić czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne dla prawa do świadczenia i nie zachodzą inne przesłanki negatywne, poza wyłączonymi ze stosowania, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. W przekazanych wraz z odwołaniem do Kolegium aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, a z jego treści wynika bezsprzecznie, że wnioskodawczyni M.N. opiekuje się swym niepełnosprawnym mężem J.N.. Z powołanego dokumentu wynika, także, iż J.N. ma 69 lat, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostaje w stałym leczeniu. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [....] z dnia [...] lipca 2010 r. Na mocy tego orzeczenia zaliczono J.N. do znacznego stopnia niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W powołanym już wyżej wywiadzie środowiskowym stwierdzono również, że ze względu na swój stan zdrowia J.N. wymaga pomocy oraz opieki, którą zapewnia mu żona M.N.. Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo jak również dorywczo, jest uprawniona do renty i zapewnia swemu mężowi niezbędną pomoc i opiekę. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego J.N. potwierdził, że jego żona opiekuje się nim i pomaga w codziennym funkcjonowaniu. Pracownik socjalny sporządzający wywiad środowiskowy wyjaśnia, że Strona opiekuje się swym niepełnosprawnym mężem i pomaga w codziennym funkcjonowaniu. Także M.N. w oświadczeniu z dnia [...] marca 2021 r. potwierdziła, że nie pracuje zawodowo jak również dorywczo, a jest uprawniona do renty. Sprawuje opiekę nad mężem, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, pomaga mu w codziennym funkcjonowaniu, m.in. w zmianie opatrunków, podaje leki, jeździ z nim na wizyty lekarskie, wykupuje leki. Wbrew ocenie Kolegium zgromadzone dowody dostatecznie potwierdzają, że skarżąca strona nie pracuje i jednocześnie opiekuje się swoim mężem. Jej wniosek nie dotyczy opieki nad matką jak podaje się w decyzji SKO, tylko nad niepełnosprawnym mężem. Ponadto, z treści pisma KRUS z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika, że M.N. posiada prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, które zostało przedłużone do [...] kwietnia 2021 r. Organ I instancji dostrzegł fakt posiadania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, co stanowiło drugą z negatywnych przyczyn przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta w ogóle nie została dostrzeżona przez Organ odwoławczy, mimo że została wyraźnie wskazana zarówno w decyzji Wójta jak również w treści wniesionego odwołania. Zdaniem Sądu, ma rację skarżąca podnosząc w sprzeciwie, że SKO dysponowało kompletnym materiałem dowodowym, pozwalającym na zastosowanie przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Nie było więc podstaw do zastosowania kompetencji kasacyjnych przez Kolegium – art. 138 § 2 K.p.a. - w postaci niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy samodzielnie mógł ocenić spełnienie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy uwzględnieniu zarzutów odwołania, czego niestety nie uczynił. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. spowodowało zatem nieuzasadnione przedłużenie prowadzonego postępowania. Ponieważ Kolegium nie wykazało przyczyn zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., to wniesiony sprzeciw należało uwzględnić. SKO ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej w odniesieniu do podanej przez Wójta przyczyny odmowy przyznania świadczenia w postaci posiadania prawa do renty, winno uwzględnić skutki wyroku TK z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn akt SK 2/17 (Dz.U. z 2019 r., poz. 1257). Trybunał na mocy tego wyroku uznał bowiem, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (przepis u.ś.r. do którego odwołuje się decyzja Wójta Gminy Krzemień) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle aktualnego orzecznictwa WSA, prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. szerz. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 21 marca 2021 r. o sygn. II SA/Rz 1383/20, i z dnia 29 września 2020 r. sygn. II SA/Rz 556/20, CBOSA). Wniesiony sprzeciw z przyczyn wyżej podanych okazał się zasadny, co skutkowało jego uwzględnieniem w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano ze względu na ich brak, o czym stanowi art. 200 P.p.s.a. Od wydanego przez Sąd wyroku nie przysługuje skarga kasacyjna, co wynika z art. 151a § 3 P.p.s.a.