II SA/Bk 940/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia "N.I." w I.-O. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. (data wpływu do organu [...] maja 2015 r.) M. E. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą M. s.c. w J. wystąpiła do Wójta Gminy J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy instalacji umożliwiającej produkcję energii elektrycznej za pomocą paneli fotowoltaicznych. W charakterystyce obiektu wskazała, że jego powierzchnia zabudowy wyniesie około 0,99 ha, będzie to instalacja o mocy do 500 kW, w skład której wejdą moduły fotowoltaiczne do 2000 sztuk na metalowej konstrukcji wsporczej mocowanej za pomocą pali na głębokość około 1,6 m w gruncie, przy wysokości konstrukcji maksymalnej 3 m nad powierzchnią gruntu, przy zorientowaniu rzędu paneli w kierunku północ – południe, wraz z rozdzielnicami niskiego i średniego napięcia. Obiekt będzie oddziaływał na środowisko w minimalnym stopniu na etapie realizacji. Elektrownia jest przedsięwzięciem proekologicznym, jej praca nie wiąże się z powstawaniem odpadów, ścieków, hałasu i emisją innych zanieczyszczeń. Jak wskazała wnioskodawczyni, obiekt nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Powyższy wniosek podlegał kilkukrotnemu rozpoznaniu przez organy obydwu instancji, w tym: - decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzję tę uchyliło w dniu [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; - decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy, jednakże i ta decyzja została w dniu [...] marca 2016 r. uchylona przez SKO na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, inwestycja nie stanowi infrastruktury technicznej i nie ma do niej zastosowania art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa planistyczna) zwalniający z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa; - decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wójt po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy twierdząc, że inwestycja spełnia cechy zabudowy przemysłowej, a w konsekwencji nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. SKO na podstawie art. 138 §2 K.p.a. uchyliło i tę decyzję w dniu [...] sierpnia 2016 r. z zaleceniem zbadania, czy między inwestycją a istniejącym zagospodarowaniem terenu występuje sprzeczność; - decyzją z dnia [...] października 2016 r. (czwarta decyzja pierwszoinstancyjna w sprawie) Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy podtrzymując ocenę, że sporna farma stanowi zabudowę przemysłową i nie spełnia warunku kontynuacji funkcji (dobrego sąsiedztwa). Tę decyzję SKO w B. w dniu [...] grudnia 2016 r. również uchyliło na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium, powołując się na zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zmodyfikowało również dotychczas prezentowane własne stanowisko. Stwierdziło bowiem, odmiennie niż twierdziło wcześniej, że farmy fotowoltaiczne, podobnie jak elektrownie wiatrowe, zaliczają się do urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem zajmują mniejszą powierzchnię i "są praktycznie niezauważalne", a jednocześnie nie emitują dostrzegalnego hałasu. Zdaniem Kolegium, zakwalifikowanie farmy fotowoltaicznej do urządzeń infrastruktury technicznej powoduje, że decyzja Wójta z dnia [...] października 2016 r. nie może się ostać. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w tym konieczna jest ocena warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów odrębnych, przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, co jest niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności. SKO oceniło natomiast jako prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz wskazało, że w dalszym postępowaniu nie będzie miał znaczenia fakt braku zabudowy o charakterze produkcyjnym na sąsiednim obszarze, bowiem w sprawie nie będzie miała zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa; - decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wójt po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnił, że wyroki sądów administracyjnych powołane przez SKO dotyczą elektrowni wiatrowych, a zatem nie mogą być punktem odniesienia dla farm fotowoltaicznych. Zdaniem Wójta, skoro w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. zalicza się zabudowę systemami fotowoltaicznymi do zabudowy przemysłowej, to nie dotyczy jej przepis zwalniający z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej). Ocena sprawy pod kątem zachowania tej zasady wskazuje, zdaniem Wójta, że zabudowa przemysłowa nie stanowi kontynuacji na obszarze analizowanym. Z decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2017 r. nie zgodziło się SKO w B., które w dniu [...] kwietnia 2017 r. uchyliło tę decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Kolegium, nie zrealizowano zaleceń decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r., nie uwzględniono kluczowego zagadnienia, tj. zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych, na którą Kolegium się powoływało. Jak wskazało, nadal aktualna jest konieczność zbadania warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów odrębnych oraz przedłożenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, których to czynności nie można dokonać w postępowaniu odwoławczym; - decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wójt ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy prezentując pogląd, że sporna inwestycja stanowi zabudowę przemysłową. Nie jest zatem infrastrukturą techniczną, gdyż taka powinna pełnić rolę służebną, zaś farma fotowoltaiczna jest inwestycją samodzielną. Wójt ocenił, że linia orzecznicza sądów administracyjnych utrwala się w kierunku przeciwnym niż twierdzi SKO, tj. w kierunku zaliczenia farm fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej. Z decyzją Wójta po raz szósty nie zgodziło się SKO, które uchyliło ją decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuciło organowi pierwszej instancji brak analizy materiału dowodowego, błędną wykładnię przepisów prawa, w tym art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej oraz pominięcie art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 3 pkt 7 i 9 Prawa energetycznego. Siódmą z kolei decyzją pierwszoinstancyjną, z dnia [...] października 2017 r. znak [...], Wójt Gminy J. po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 500 kW wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] w obrębie J., gm. [...]. Wójt sformułował polemikę z decyzją kasacyjną SKO z dnia [...] lipca 2017 r. wskazując, że "w wyniku dogłębnej analizy oraz zapoznania się z orzecznictwem stwierdzono, że planowana inwestycja stanowi zabudowę o charakterze przemysłowym, co potwierdza najnowszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 2022/15 z dnia 5 kwietnia 2017 r. Lex nr 2316288", którego obszerne fragmenty Wójt zacytował. Wskazał, że w jego ocenie zrealizowanie farmy fotowoltaicznej składającej się z około 2000 paneli zmieni funkcję terenu z rolnego niezabudowanego na przemysłowy zabudowany wykorzystywany do produkcji (wytwarzania) energii elektrycznej. Dlatego, powołując się na ww. wyrok NSA, Wójt uznał za niezbędne przeprowadzenie analizy również w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej, a więc i zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1). Wyznaczono w tym celu obszar analizowany na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., powiększając jego promień – dla uzyskania pełnego obrazu sytuacji urbanistycznej – do 215 m (przy długości frontu działki ustalonego w analizie na 6 m i wymagania z ww. rozporządzenia, aby odległość ta była nie mniejsza niż 50 m). Ustalono, że w obszarze analizowanym jedynym zabudowanym terenem są działki nr [...] z zabudową rekreacyjno – sportową i zapleczem socjalnym, zaś wszystkie pozostałe stanowią grunty rolne, leśne oraz tereny linii kolejowej. Wójt stwierdził, że na obszarze analizowanym nie występują działki o zabudowie przemysłowo – produkcyjnej. Dlatego wprowadzenie tej zabudowy stanowiłoby naruszenie zasad ładu przestrzennego. W ocenie Wójta, wnioskodawca nie przedstawił także dokumentów świadczących o możliwości uzbrojenia terenu w kontekście przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej po wyprodukowaniu energii. W konsekwencji stwierdził brak łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni, która zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji błędne ustalenie, że naziemny system fotowoltaiczny nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania spornej inwestycji na niekorzyść inwestora, a tym samym oczywiste naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu strony; 3. art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, nieprzedstawienie motywów działania, a w szczególności niewyjaśnienie na czym polega, zdaniem organu, charakter zabudowy produkcyjnej, a także całkowity brak odniesienia do argumentacji wnioskodawcy przedstawionej w toku postępowania. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że przepis nie ma zastosowania do naziemnego systemu fotowoltaicznego; 2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 59 ustawy planistycznej poprzez ich niezastosowanie do urządzenia infrastruktury technicznej; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących kontynuacji zabudowy w sytuacji, gdy na działce sąsiedniej brak jest "zabudowy o charakterze produkcyjnym"; 4. art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez jego niezastosowanie i doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez załącznika obejmującego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu odwołania zaakcentowano następujące okoliczności: - brak rzetelnego zbadania na czym polega naziemny system fotowoltaiczny, w tym brak oceny jego aspektów technicznych i funkcji, brak wyjaśnienia dlaczego jego realizacji nie da się pogodzić z rolniczym wykorzystaniem terenu, które to wyjaśnienie mogłoby nastąpić przez powołanie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia czy zasadne jest twierdzenie organu o sprzeczności danego zamierzenia z zastaną zabudową; - błędne podtrzymywanie tezy o rzekomym braku obowiązku dowodzenia, czy planowana zabudowa da się pogodzić (nie jest sprzeczna) z dotychczasowym wykorzystaniem terenu i twierdzenie, że należy wykazać wystąpienie "kontynuacji w zakresie funkcji". Tymczasem, zdaniem odwołującej się, w ładzie przestrzennym chodzi o powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą, zaś wykładnia terminu "kontynuacja funkcji" powinna być rozstrzygana na korzyść inwestora dla zachowania zasady wolności zagospodarowania, nie powinna zaś prowadzić do drastycznego ograniczenia zabudowy; - Konstytucja RP gwarantuje ochronę prawa własności, zaś ustawa planistyczna gwarantuje prawo do zagospodarowania terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny; - brak wszechstronnie i rzetelnie przeprowadzonej analizy, bowiem ta wykonana w sprawie nie uwzględnia położenia w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji obszaru infrastruktury kolejowej, obejmującego czynne obiekty kolejowe służące prowadzeniu ruchu kolejowego oraz obiekty infrastruktury towarzyszącej. Nie wykazano, zdaniem odwołującej się, dlaczego realizacja i uruchomienie elektrowni fotowoltaicznej nie da się pogodzić z kolejowym wykorzystaniem terenów sąsiednich, podobnie jak nie wykazano dlaczego realizacja spornej inwestycji nie da się pogodzić z rolniczym wykorzystaniem terenów sąsiednich oraz ich zabudową rekreacyjno – wypoczynkową; - tendencja orzecznicza sądów administracyjnych o traktowaniu farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej i zastosowaniu przepisu art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej (zwolnienie z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa) jest widoczna od 2011 r. Także za kwalifikacją farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej przemawia treść art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne. Taką praktykę kwalifikacyjną stosują organy powiatu b. (wskazano decyzję Burmistrza K. z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji o sile 2 MGV, która została zrealizowana i aktualnie funkcjonuje). Odwołująca się wskazała także, że jeśli nawet przyjąć, iż projektowana inwestycja zakłada produkcję energii, to: charakter tej działalności jest specyficzny, ale nie różni się od charakteru infrastruktury kolejowej znajdującej się w sąsiedztwie; planowana inwestycja realizuje interes publiczny o znaczeniu krajowym i międzynarodowym, w tym realizuje założenia ustawy o odnawialnych źródłach energii. Mimo to analiza i wydana w oparciu o jej treść decyzja nie odnoszą się do tych założeń; pominięto w analizie regulacje: ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a także regulacje dyrektyw: Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywę 2001/77/WE oraz 2003/30/WE; Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32AVE; Rady 2013/18/UE z dnia 13 maja 2013 r. dostosowującą dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, w związku z przystąpieniem Republiki Chorwacji; naruszono § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy – błędnie (zbyt wąsko) ustalając granice obszaru analizowanego (odwołująca się zwróciła uwagę na błędne ustalenie organu, iż frontem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym jest wyłącznie teren przyległy do nieurządzonej drogi gminnej nr [...] o długości około 6 m, jak też że frontem tym może być odcinek 72 m, tj. odcinek B-E na załączniku graficznym. Tymczasem szerokość frontu działki wynosi około 180 m, a obszar oddziaływania powinien wynosić minimum po ok. 660 m w każdym kierunku od granicy działki. Wówczas w obszarze analizowanym znalazłyby się co najmniej dwie nieruchomości spełniające kryterium dobrego sąsiedztwa (w odległości ok. 450 metrów od granic działki: zakład blacharsko - lakierniczy - działka nr [...], a także w odległości ok. 750 metrów - zakład produkcji profili podtynkowych). Błędne jest zatem, zdaniem strony, założenie organu, że maksymalny obszar analizowany mógł mieć promień około 215 m, bowiem ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie wielkości maksymalnych); brak podstaw do uznania, że sporna inwestycja może powstać wyłącznie na terenie o zabudowie identycznej z istniejącą, a nie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – że powinna być z nią niesprzeczna. Brak jest też podstaw do prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Odwołująca się zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, iż organ pierwszej instancji powinien wykazać, dlaczego realizacja i uruchomienie elektrowni fotowoltaicznej nie da się pogodzić z rolniczym wykorzystaniem terenów sąsiednich, przy czym analizę powinien przeprowadzić organ a nie urbanista sporządzający projekt decyzji (art. 60 ust. 4 ustawy planistycznej), zaś opinia urbanisty powinna być oceniona jako dowód sporządzony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne; przeciwko planowanej inwestycji niezasadnie powołano zamiar zachowania zrównoważonego rozwoju gminy i zapewnienie ładu przestrzennego. Odwołująca się wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny a nie kształtujący, zatem organ nie dysponuje luzem decyzyjnym. Odmowa ustalenia warunków zabudowy przy niewyjaśnieniu, dlaczego sporna zabudowa nie może pełnić roli służebnej wobec istniejącej w sąsiedztwie zabudowy rekreacyjnej i pól uprawnych, jak też że nie może pełnić funkcji utrwalającej zabudowę już zastaną - narusza przepisy prawa; nie przeprowadzono w sprawie dowodu z opinii biegłego, w tym dla wykazania dlaczego nie da się pogodzić planowanej inwestycji z rolniczym zagospodarowaniem terenów sąsiednich. Nadal też nie wskazano, dlaczego nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; analiza architektoniczo-urbanistyczna nie została wyłączona spod zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), wobec czego wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie właściwego organu. Wobec konsekwentnych twierdzeń organu pierwszej instancji o braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy należało oprzeć się na wiadomościach specjalnych, czego zaniechano; organ nie dołączył do wydanej decyzji załączników (analizy w postaci części opisowej i graficznej oraz mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji). Zdaniem odwołującej się, z przepisów § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, art. 61 ust. 1-5, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej wyraźnie wynika, jakie dokumenty są sporządzane na potrzeby przeprowadzenia analizy, a jakie stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 7, 8, 11, 12, 17 pkt 1 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 53 ust. 3 i art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) i art. 61 ust. 1 i 3 ustawy planistycznej uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji ponownie nie uwzględnił zaleceń z poprzednich decyzji kasacyjnych, aby kierując się postanowieniami art. 53 ust. 3 (w zw. z art. 64 ust. 1) ustawy planistycznej - przeprowadzić ustalenia, jakie warunki realizacji przedmiotowej inwestycji wynikają z przepisów odrębnych, a następnie - opracować projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz ze stosownymi załącznikami, lecz podtrzymał swoją dotychczasową kwalifikację inwestycji (zabudowa produkcyjna) wymagając dla ustalenia warunków zabudowy spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, która – w jego ocenie – nie została spełniona. Jak wskazało Kolegium, swoje zalecenia organ odwoławczy sformułował przede wszystkim w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2016 r. i pozostają one aktualne. Dlatego zarzuty odwołania ponownie - co do zasady - trafnie wyliczają błędy postępowania organu pierwszej instancji oraz nieprawidłowe interpretowanie i stosowanie przepisów prawa materialnego. Zalecenia decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r. nie zostały w ogóle zrealizowane, co wyklucza w postępowaniu odwoławczym wydanie innej decyzji niż ponownie kasacyjna. Kolegium zwróciło uwagę, że wyrok NSA wskazany przez organ pierwszej instancji (dotyczący braku podstaw do traktowania zamiaru inwestycyjnego skarżącej jako dotyczącego urządzenia infrastruktury technicznej), nie jest orzeczeniem zamykającym definitywnie problem kwalifikowania inwestycji mających służyć wytwarzaniu energii elektrycznej do grupy przedsięwzięć, które mogą być planowane na obszarach pozbawionych planów miejscowych bez konieczności zachowania wymogów określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej. Jak wskazało Kolegium, jeszcze przed podjęciem zaskarżonej decyzji zapadł wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. (II OSK 158/16), w którym wykazano błędność rozumowania traktującego inwestycje w fotowoltaikę jako takie, do których nie stosuje się art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej. W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono, że współczesne podejście do wytwarzania energii powinno być odmienne od tradycyjnego i z samego faktu, że działalność taka mieści się w kategoriach działalności przemysłowej, nie wynika, że nie należy jej traktować jako polegającej na tworzeniu infrastruktury technicznej służącej gospodarce i społeczeństwu. Podważono w nim również dopuszczalność opierania wykładni przepisu ustawy na brzmieniu aktu wykonawczego nieregulującego zagadnień zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podzieliło tę argumentację jako racjonalną i przekonującą. Ponadto Kolegium zauważyło, że ocena organu, iż działka inwestycyjna nie posiada wystarczającego uzbrojenia zapewniającego możliwość odbioru wyprodukowanej energii - nie posiada oparcia w treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej, który nie wymaga takiego zabezpieczenia. Odnosi się on do zabezpieczenia potrzeb w zakresie dostarczania m.in. energii elektrycznej, a nie odbioru energii wytworzonej. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyło do sądu administracyjnego Stowarzyszenie "N." w I. Zarzuciło naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie: a). art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; b). art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji, niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, z którego nie wynika, które fakty organ uznał za udowodnione, na których dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; c). art. 7b w zw. z art. 12 oraz art. 8 K.p.a. poprzez brak współdziałania organów i siedmiokrotne uchylanie decyzji pierwszoinstancyjnej, co spowodowało brak sprawności postępowania oraz utratę zaufania obywateli do organów administracyjnych. Jak wskazało skarżące Stowarzyszenie, organy obydwu instancji powołują się na najnowsze wyroki NSA, które zawierają odmienne linie orzecznicze dotyczące tego, czy inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej jest zabudową produkcyjną, czy stanowi infrastrukturę techniczną. Zdaniem skarżącego, spełnione zostały wytyczne z decyzji kasacyjnych, bowiem została przeprowadzona szczegółowa analiza sprawy. Osoba sporządzająca analizę terenu odniosła się do przepisów w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ustosunkowała się m.in. do zasady "dobrosąsiedztwa" i zabudowania sąsiedniego terenu (o charakterze rekreacyjnym, o zabudowie jednorodzinnej oraz przez który przebiega linia kolejowa). Przytaczane w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych zagospodarowanie bezkonfliktowe lub zagospodarowanie niesprzeczne to zagospodarowanie wzajemnie się uzupełniające czy też przenikające. Dopuszczenie wprowadzenia nowej funkcji jako niesprzecznej opiera się na ugruntowaniu i utrwaleniu zastanej funkcji i zagospodarowania. Zdaniem skarżącego, trudno uznać, że funkcja produkcyjna, wytwórcza stanowi utrwalenie funkcji rekreacyjnej, wypoczynkowej, rolniczej czy mieszkaniowej lub że ją uzupełnia. Za takie zagospodarowanie zgodne z ładem przestrzennym można uznać wzajemne przenikanie funkcji mieszkaniowej i usługowej, nie zaś przenikanie z funkcją produkcyjną. Jak wskazał skarżący, dokumenty świadczące o możliwości uzbrojenia terenu w kontekście przyłączenia do sieci elektroenergetycznej po wyprodukowaniu energii są (zgodnie z linią orzeczniczą) wymagane, a ich nieprzedłożenie wykluczało wykonanie wytycznych organu odwoławczego. Ten zaś organ uchylił się od ponownego rozpatrzenia sprawy. W skardze wskazano także na zasady adekwatności, proporcjonalności oraz szybkości i prostoty postępowania, które – przez siedmiokrotne uchylanie sprawy – zostały naruszone. Naruszono również, zdaniem skarżącego, zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia [...] czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide np. wyrok z dnia 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z dnia 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej przesłankami wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2017 r. (siódmej decyzji kasacyjnej w przedmiotowym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r.) było niezrealizowanie zaleceń z decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] grudnia 2016 r., które – zdaniem Kolegium – pozostają aktualne. W decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazano zaś, że ponieważ zamierzona inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej (a nie rodzaj zabudowy przemysłowej), to przy rozstrzyganiu o warunkach zabudowy tej inwestycji nie jest konieczne spełnienie wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej, bowiem nie jest konieczne zbadanie, czy inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa (pkt 1) i wymaganie dostępu do drogi publicznej (pkt 2). Wynika to z treści art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury drogowej. A zatem, według oceny Kolegium sformułowanej w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. i podtrzymanej w decyzji zaskarżonej, należało zbadać pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy planistycznej, w tym zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi oraz należało przygotować projekt decyzji wraz z załącznikami. Po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji orzekał trzykrotnie, za każdym razem odmawiając ustalenia warunków zabudowy i za każdym razem kwalifikując sporną zabudowę do zabudowy przemysłowej, dla której – nie tak jak dla urządzeń infrastruktury technicznej – obowiązują wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej (zasada dobrego sąsiedztwa i dostęp do drogi publicznej). Przy czym organ pierwszej instancji za każdym razem przy wydawaniu powyższej decyzji odmownej przeprowadzał stosowną analizę, wyznaczał na mapie obszar analizowany i dochodził do wniosku, że zasada dobrego sąsiedztwa nie jest spełniona, bowiem planowana zabudowa przemysłowa naruszy ład przestrzenny terenu, na którym zabudowa sąsiednia ma charakter rekreacyjno-wypoczynkowy, rolniczy jednorodzinny oraz kolejowy (linia kolejowa). Jak wynika z powyższego, różnica zdań między organami obydwu instancji dotyczy kwalifikacji zamierzonej przez inwestorkę farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej lub jako rodzaju zabudowy przemysłowej. Różnica ta ma niebagatelny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej, bowiem w przypadku kwalifikacji jako infrastruktury technicznej brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy (tak Kolegium), a w przypadku kwalifikacji jako zabudowy przemysłowej taka ocena jest niezbędna (tak organ pierwszej instancji). W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji determinuje podlegające wyjaśnieniu okoliczności sprawy oraz może mieć kluczowe znaczenie dla treści decyzji kończącej postępowanie. Dlatego, kontrolując zaskarżoną decyzję kasacyjną skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdził konieczność wypowiedzenia się w kwestii kwalifikacji spornej farmy. Zdaniem sądu, wypowiedź ta nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako zabudowy przemysłowej lub urządzenia infrastruktury technicznej tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien również wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, trafnie SKO kwalifikuje sporną inwestycję w postaci farmy fotowoltaicznej jako urządzenie infrastruktury technicznej. Znajduje to uzasadnienie w rozwoju źródeł pozyskiwania energii, który to rozwój nie pozostaje bez wpływu na sposób wykładni przepisów prawa. Przekonującej i obszernej analizy historycznego kontekstu kształtowania się rozumienia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 158/16. Wskazał m.in., że: normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" pochodzi z regulacji dotyczących opłat adiacenckich (obecnie art. 143 ust. 2 u.g.n.), historycznie zaś było to "urządzenie komunalne", a później funkcjonowało także jako "urządzenie energetyczne" (w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "); następnie kolejne akty prawne zaczęły odwoływać się do pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" (np. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Od tego momentu konieczne stało się definiowanie tego pojęcia również w kontekście planistycznym, na co wskazuje obecne brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej. Zdaniem NSA, jest oczywiste, że budowa określonych urządzeń elektrycznych ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie, nadto, interpretacja urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też, w ocenie NSA, przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych (wyrok z dnia 27 września 2017 r., dostępny w CBOSA). W tym samym wyroku NSA wskazał, że jego aktualna linia orzecznicza opowiada się za kwalifikowaniem elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem urządzeń tych nie należy rozumieć wyłącznie jako przesyłających energię, ale również jako ją wytwarzających. Co więcej, zdaniem NSA, "Pogląd ten jest już zatem ugruntowany w orzecznictwie, w związku z tym odwoływanie się do poglądów przeciwnych w tym zakresie ma jedynie znaczenie historyczne". Identyczne stanowisko sformułował NSA w wyroku z dnia 13 września 2017 r. w sprawie II OSK 64/16, w którym także wskazał, że "Całkowicie błędną była również próba definiowania pojęcia ustawowego, poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 upzp." Skład orzekający w sprawie niniejszej poglądy powyższe akceptuje i podziela, a tym samym nie podziela poglądu sformułowanego przez NSA w sprawie II OSK 2022/15 (wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., CBOSA), w którym zaliczono farmę fotowoltaiczną do zabudowy przemysłowej. Dla kwestii rozpoznania sprzeciwu od zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji kasacyjnej oznacza to, że Kolegium trafnie uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od właściwej kwalifikacji spornej farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej niewymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej. Wynika to wprost z art. 61 ust. 3 ustawy planistycznej, co wyżej wyjaśniono. W konsekwencji, postępowanie organu pierwszej instancji, który przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na okoliczność spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej, w żaden istotny sposób nie przyczyniło się do wyjaśnienia sprawy w tym jej zakresie, który był niezbędny do rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 K.p.a.), a który zalecało SKO w decyzjach kasacyjnych począwszy od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Co więcej, postępowanie to doprowadziło organ pierwszej instancji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a więc miało wpływ na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nadto, skupienie się na ustalaniu okoliczności niewskazanych przez SKO w decyzjach kasacyjnych, spowodowało nieustalenie okoliczności nakazanych do zbadania przez SKO w decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r. (ocena przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 ustawy planistycznej). W szczególności organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (pkt 5), czy analizy konieczności uzyskania zgody (lub jej braku) na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne (pkt 4). Odnośnie zaś warunku uzbrojenia terenu (pkt 3), to przywołane w decyzji pierwszoinstancyjnej orzeczenie NSA w sprawie II OSK 1298/16 nie dotyczy spornej w sprawie niniejszej kwestii zapewnienia uzbrojenia odbierającego wyprodukowaną energię, ale dotyczy uzbrojenia umożliwiającego dostawę energii elektrycznej do zabudowy mieszkalnej. Nadal zatem kwestia uzbrojenia podlega ocenie, z tym że, jak trafnie wskazało SKO, przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej nie zawiera warunku zapewnienia odbioru wyprodukowanej energii. Powyższe uchybienia spowodowały, że zakres rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji nie uprawnia do jednoznacznej oceny, czy w sprawie powinna zostać wydana decyzja odmowna czy ustalająca warunki zabudowy, a tym samym Kolegium nie miało podstaw do orzekania co do istoty. Wydanie decyzji odmownej było zatem przedwczesne i nastąpiło z naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Ustalono okoliczności niemające znaczenia w sprawie, którym organ pierwszej instancji mimo to przypisał rolę decydującą, zaś nie wyjaśniono sprawy w pozostałym zakresie, mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Jak trafnie wskazało Kolegium, po zbadaniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 ustawy planistycznej niezbędne będzie opracowanie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wraz z załącznikami (a więc nie decyzji odmownej), zaś uczynienie tego na etapie odwoławczym byłoby niedopuszczalne z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Tym samym wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., dlatego sprzeciw podlegał oddaleniu. Ustosunkowując się stricte do zarzutów skargi przyznać natomiast należy rację skarżącemu, że siedmiokrotne uchylanie decyzji pierwszoinstancyjnej nie budzi zaufania obywateli do organów państwa, ale też wskazuje na pewną uporczywość w działaniu organu pierwszej instancji. Niewątpliwie świadczy też o braku sprawności działania organów, co narusza podstawowe zasady procesowe (art. 7b, art. 8 i art. 12 K.p.a.). Kontrola w tym zakresie pozostaje jednak poza kognicją sądu w sprawie niniejszej, którą to kognicję wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Także sąd dostrzega lakoniczność uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r. naruszającą zasady sporządzania uzasadnień decyzji administracyjnych sformułowane w art. 107 § 3 K.p.a. Jednak w okolicznościach sprawy niniejszej, przy wielokrotnym wypowiadaniu się przez Kolegium o powodach wydawania decyzji kasacyjnych – uchybienie to nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Także wszystkie dotychczasowe decyzje kasacyjne Kolegium, poczynając od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. (w której doszło po raz pierwszy do kwalifikacji spornej farmy jako urządzenia infrastruktury technicznej) były doręczane stronom i stanowisko Kolegium było od dłuższego czasu tym stronom znane i konsekwentnie (od grudnia 2016 r.) podtrzymywane. Kolegium nie mogło też naruszyć przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez sformułowanie trafnej, zdaniem sądu, oceny, że zakres wyjaśnienia przekracza możliwości merytorycznego orzekania w postępowaniu odwoławczym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.