VII SAB/Wa 47/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A.S., Z.S. oraz małoletnich K.S. i J.S. reprezentowanych przez przedstawicieli ustawowych A.S., Z.S. a także J.S., K.S. oraz małoletniej J.S. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych J.S. i K.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], złożonych przez [...] Sp. z o.o. w W. i skarżących oraz do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie - w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących A.S., Z.S. oraz małoletnich K.S. i J.S. reprezentowanych przez przedstawicieli ustawowych A.S. i Z.S. a także J.S., K.S. oraz małoletniej J.S. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych J.S. i K.S. kwotę 100 zł (sto złotych) dla każdego z nich tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie na rzecz wskazanych skarżących kwotę 599 (pięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. I. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S., Z. S., małoletnich K. i J. S. (reprezentowanych przez przedstawicieli ustawowych A. i Z. S.), a także J. S., K. S. i małoletnią J. S. (reprezentowaną przez przedstawicieli ustawowych J. i K. S.) - dalej jako Skarżący, jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie zarejestrowanej pod numerem [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 261/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE z 2004 ., nr 46, s. 1) w związku z lotem wykonywanym przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. w W. o oznaczeniu kodowym [...] w relacji K. - H.. Skarga została wniesiona w dniu 7 marca 2019 r. (data wpływu do organu), a w jej treści sformułowano żądanie stwierdzenia prowadzenia postępowania przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi terminu 30 dni na załatwienie sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zawiadomieniem z dnia 21 marca 2018 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił o złożeniu przez strony postępowania wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Do dnia złożenia skargi nie rozpoznano tych wniosków, pomimo złożonych w sprawie ponagleń w związku z przewlekłością postępowania. Zdaniem Skarżących, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest nie później niż w terminie dwumiesięcznym. II. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś merytorycznie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano, że po wniesieniu do organu skargi na przewoźnika lotniczego (w dniu 4 sierpnia 2017 r.), organ decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Skarżących (w dniu 28 lutego 2018 r.) oraz przewoźnika lotniczego (w dniu 8 marca 2018 r.) Prezes ULC pismem z dnia 21 marca 2018 r. zawiadomił strony o ich wniesieniu, wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2018 r. ze względu na konieczność zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r. wezwał przewoźnika lotniczego do przedstawienia dowodu usunięcia naruszenia prawa w postaci dowodu wykonania na rzecz Skarżących pasażerów wypłaty odszkodowania. W dniu 28 czerwca 2018 r. Skarżący złożyli ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania. Następnie Prezes ULC zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 15 sierpnia 2018 r. w celu umożliwienia stronom zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Termin ten został przedłużony do dnia 29 września 2018 r., o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 6 września 2018 r. Prezes ULC poddał pełnej i wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane w toku postępowania przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Na każdym etapie informował przy tym strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu, jednocześnie dokonywał czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Strony miały zapewniony czynny udział w sprawie i możliwość zapoznania się z aktami jak i wypowiedzenia się co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. Organ podkreślił okoliczność, że w 2018 roku wpłynęło około 17.000 skarg w I i II instancji. W roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań ULC powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast od początku roku 2019 wpłynęło do ULC już około 5.000 skarg. Jedną z przyczyn takiej sytuacji stanowi uchwała Sądu Najwyższego wydana w dniu 17 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 111/16, którą przesądzono roczny termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa ULC. W wyniku powyższej sytuacji, Prezes zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Powyższa okoliczność wpływa na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a zatem także na ich zawiłość i terminy rozpatrywania prowadzonych postępowań. Organ zwrócił uwagę, iż wpływ na jego pracę ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych przez jego pracowników ale i braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym. Duża fluktuacja kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów rozpoznawanych spraw. W chwili obecnej każdy z pracowników średnio prowadzi ponad 1.000 spraw. Jednocześnie Ci sami pracownicy odbierają telefony od pasażerów (około 80 dziennie) i odpisują na wiadomości mailowe (około 100 dziennie). Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu terminów rozpatrzenia wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem pełnomocnik Skarżących skierował do organu ponaglenie. IV. Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega owa "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.), ma nieco inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała charakter rażący, jednakże pomimo tego, przez wzgląd na okoliczności sprawy, stan taki nie uzasadniał wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w możliwie najkrótszym czasie. Zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek Skarżących i przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszoinstancyjną decyzją Prezesa wpłynął do organu odpowiednio w dniu 28 lutego oraz 8 marca 2018 r. Do dnia wydania niniejszego wyroku (17 lipca 2019 r.) wnioski te nie zostały rozpatrzone, co Sąd jednoznacznie ustalił kierując do organu stosowne zapytanie. W efekcie tych okoliczności, skarga jest zasadna, a organ należało zobowiązać do wydania końcowej decyzji w sprawie, która rozpoznałaby wnioski Skarżących i przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd uznał także, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania (od dnia 9 marca 2018 r. do dnia wydania wyroku), która nosi przy tym cechy rażącego naruszenia prawa. Należy zwrócić uwagę, iż organ do dnia dzisiejszego nie dotrzymał żadnego z terminów załatwienia sprawy, które notabene sam sobie wyznaczył. Brak jest również uzasadnienia dla działania Prezesa ULC, który nie wydaje decyzji końcowej, w dodatku w postępowaniu "odwoławczym", pomimo skierowanego ponaglenia, jak i żądania Skarżących wydania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez przewoźnika lotniczego. Co istotne, również pomimo wpływu skargi w marcu 2019 roku sprawa nie została zakończona do dnia dzisiejszego (połowa lipca 2019 roku). Przyjmując rażący charakter przewlekłego działania organu Sąd wziął pod uwagę to, że dla jego stwierdzenia nie było wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy połączone z ustaleniem podejmowania pewnych czynności procesowych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego wymaga, aby posiadało ono pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu przy jednoczesnym podejmowaniu czynności w sprawie). Wspomniane przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być więc znaczne, zaś wadliwość podejmowanych czynności niezaprzeczalna i oczywista, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowana niedbalstwem organu (podobnie, choć w ramach bezczynności wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji przyjąć należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś podejmowane czynności nie mogą zostać uznane za konieczne lub wystarczające do rozpoznania sprawy. Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu kończącego postępowanie "drugoinstancyjne" jako znaczne. Nie można zaakceptować sytuacji, w której pomimo sygnalizowania przez Skarżących przewlekłego działania organu, ten na nie zupełnie nie reaguje. Taki właśnie charakter ma brak jakichkolwiek działań najpierw po złożeniu ponaglenia, następnie pisma zawierającego żądnie wydania odpisu wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, a końcowo samej skargi, której złożenie do dnia dzisiejszego nie doprowadziło do wydania przez Prezesa ULC decyzji końcowej. Sąd nie znajduje argumentów, aby takiego zachowania organu nie traktować jako rażąco naruszającego prawo. Obciążenie ilością spraw nie tłumaczy braku jakiejkolwiek rozsądnej reakcji na sygnalizowaną przez stronę przewlekłość. Sąd oczywiście dostrzega okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa ULC, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które w 2018 roku oraz na początku roku 2019 wpłynęły do organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia. Sąd dostrzega też i to, że uchwała bezpośrednio wpłynęła na zwiększenie obciążenia organu. Sytuacja ta jest jednak organowi wiadoma od połowy 2017 roku, zaś w chwili obecnej mamy drugą połowę roku 2019. Zdaniem Sądu wskazane okoliczności nie mogą prowadzić do wniosku, że organ nie jest przewlekły w swym działaniu, ani że stwierdzona przewlekłość nie ma charakteru rażącego. Jak już wskazano, pomimo wyraźnie płynących sygnałów o przewlekłym działaniu, organ nie podjął czynności, które stan ten by przerwały. Niemniej jednak zdaniem Sądu znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw ma znaczenie dla ewentualnego wymierzenia grzywny za stwierdzone przewlekłe działanie. W ocenie Sądu okoliczności te przemawiają za odstąpieniem od ukarania organu grzywną, co też Sąd uczynił. Wskazuje na to również i fakt, że pomimo niezałatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym sytuacja finansowa Skarżących została zabezpieczona wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. Akt [...]. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania powstałych w niniejszej sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wysokość wpisów od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, a także poziom przyczynienia się pełnomocnika profesjonalnego do wyjaśnienia istoty sprawy. Sąd brał także pod uwagę to, że żądania Skarżących objęte były jednym pismem procesowym oraz że były tożsame. Skarga wywiedziona przez pełnomocnika, który już wielokrotnie kierował tego rodzaju środki prawne do tutejszego Sądu, sporządzona jest z wykorzystaniem powtarzalnego wzorca, uzupełnianego danymi pasażerów i szczegółami lotu.