II SAB/Wa 9/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta Głównego Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. W dniu [...] listopada 2018 r. J. K. (dalej zwany także jako "skarżący" lub "wnioskodawca") zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z pisemnym wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w latach 2007-2009 urlop wypoczynkowy. W dniu [...] stycznia 2019 r. Komendant [...] Policji w Warszawie udzielił wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi, wskazując, że na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu w związku z powyższym brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku skarżącego. Następnie w dniu [...] stycznia 2020 r. wnioskodawca złożył ponaglenie do Komendanta Głównego Policji. J. K. pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty w/w należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a oraz o stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. Komendantowi Głównemu Policji zarzucił granie na zwłokę, co uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym wskaże jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez uchylanie się od rozstrzygnięcia mojej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie więc w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Wskazany przepis w kształcie obowiązującym od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2020 r. zawierał normę prawną, pozwalającą na ustalenie jedynie, iż policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji przysługuje ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, a podstawą do ustalenia jego wysokości jest uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym należne mu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. A zatem, z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zaskarżonej regulacji (w zakresie wskazanym w danym wyroku) oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymagała usunięcia przez ustawodawcę poprzez uregulowanie sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poglądem, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Wskazana powyżej luka prawna istniała do dnia 1 października 2020 r., gdyż z dniem tym weszły w życie przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) określające współczynnik (ułamkową część) uposażenia niezbędny do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W konsekwencji dopiero po 1 października 2020 r. wniosek skarżącego mógł być rozpatrzony merytorycznie i zostało uczynione. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 25 listopada 2020 r. informujące stronę o stanie sprawy oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 i 79a K.p.a. W dniu [...] grudnia 2020r. organ wydał decyzję w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] listopada 2018 r. podlegała uwzględnieniu. Skarga jest dopuszczalna, bowiem skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem (pismo z dnia [...] stycznia 2020 r ). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis artykułu 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Zarzut skargi co do bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. jest uzasadniony. Organ, po wpłynięciu wniosku, nie dokonał żądanej czynności materialno- technicznej w postaci wypłaty świadczenia, nie wydał też, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, decyzji o odmowie ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy (art. 104 § 1 k.p.a ). Nie wydał również postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a k.p.a ), ani ewentualnie postanowienia o zawieszeniu postępowania (art. 97 § 1 pkt4 k.p.a.). Organ nie rozpatrzył zatem wniosku skarżącego w formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego, tj. postanowienia bądź decyzji administracyjnej. Poinformowanie skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie wprowadzono regulacji prawnych umożliwiających rozpatrzenie wniosku, nie stanowi o braku bezczynności organu w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem w ocenie organu postępowanie w sprawie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe nie może być wszczęte z jakichkolwiek przyczyn, organ - stosownie do art. 61 a k.p.a. - winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na postanowienie to służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania strona może kwestionować przed sądem administracyjnym. W sytuacji zaś, gdy w ocenie organu brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony, organ winien wydać decyzję administracyjną. Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej następuje bowiem w formie decyzji administracyjnej. Skierowanie do strony zwykłego pisma informującego, że sposób załatwienia wniosku będzie uzależniony od sposobu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo, nie jest załatwieniem sprawy w formie wymaganej przepisami prawa. Niepodjęcie przez organ do dnia wniesienia skargi działania, które umożliwiłoby stronie jego kwestionowanie przed sądem administracyjnym w celu dochodzenia swoich praw, stanowi o bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku. Jak już wyżej wskazano, dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu administracyjnego lub podjęcia czynności materialno- technicznej nie ma znaczenia to, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną czy też niezawinioną przez organ przyczyną. Zaznaczyć przy tym należy, że okoliczności powołane przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skierowanym do skarżącego, jak również podniesione w dalszej korespondencji, nie mogą być traktowane jak okres opóźnienia wynikający z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Nie jest to okres opóźnienia, którego nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 § 1 - § 4 k.p.a. Zaznaczyć należy, że Komendant Główny Policji wydał w sprawie decyzję w dniu [...] grudnia 2020 r. Zatem bezczynność organu, jakkolwiek istniała w dacie wniesienia skargi, ustała przed dniem wyrokowania w tej sprawie przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do tego, aby zobowiązać Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] listopada 2018 r. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdził jednak, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie organ wprawdzie nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, jednakże z akt postępowania, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby działanie organu było celowe, bądź nakierowane na pozbawienie skarżącego uprawnień. Organ skierował do skarżącego pismo, w którym wyjaśnił swój brak działania, wskazał z jakich powodów, w jego ocenie, nie ma możliwości pozytywnego załatwienia wniosku. Argumentacja ta, choć nie mogła wpłynąć na ocenę Sądu co do stanu bezczynności organu, nie stanowi jednocześnie przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Trudność w rozpatrzeniu wniosku, na jaką organ wskazywał w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zakresowym, nie pozwala uznać, że bezczynność organu była wynikiem kwalifikowanego naruszenia prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "sąd (...) może przyznać" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Suma pieniężna ma charakter kompąnsacyjny. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżący, wnosząc o przyznanie sumy pieniężnej, nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swego wniosku. Nie wykazał tym samym, że przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Skarga w tym zakresie podlegała zatem oddaleniu. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.