II GSK 2326/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] S.A. Sp. k. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 36/21 w sprawie ze skargi [A] S.A. Sp. k. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz [A] S.A. Sp. k. w G. 6639 (słownie: sześć tysięcy sześćset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., syn. akt III SA/Gd 36/21 oddalił skargę l. K. spółki akcyjnej spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia (...) listopada 2020 r., nr (...)w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia (...) sierpnia 2020 r. (nr (...)) Prezydent Miasta Gdyni, działając m.in. na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1-5, art. 40 ust. 9-11, art. 40 ust. 15-16, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p.) w zw. z § 1 i § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1264), uchwały Nr XIII/429/19 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 listopada 2019 r., poz. 5074), uchwały Nr XVI/532/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 29 stycznia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 18 lutego 2020 r., poz. 1055), zezwolił l. K.Spółka Akcyjna Sp. K. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ((...)) - chodnik i pobocze o łącznej powierzchni 40 m² - w terminie od dnia 19 sierpnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. w związku z utrzymaniem wybudowanego zjazdu na teren budowy osiedla mieszkaniowego. W przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta Gdyni oprócz ustalenia warunków zajęcia pasa drogowego ustalił również opłatę za zajęcie w wysokości 25.280 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę l. K.decyzją z dnia (...) listopada 2020 r. (nr (...)), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.), art. 40 ust. 1-4, art. 39 u.d.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na powyższą decyzję wniesioną przez Spółkę l. K. wskazał, iż organ wydając zezwolenie prawidłowo uznał, że zajęcie pasa drogowego (chodnika i pobocza) na utrzymanie tymczasowego zjazdu na teren budowy osiedla mieszkaniowiego nastąpiło w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. i podlega opłacie zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy. Skarżąca Spółka zakwestionowała to stanowisko, wskazując że w jej opinii nie doszło do zajęcia przez nią pasa drogowego na prawach wyłączności zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności następuje bowiem wówczas, gdy zajmowany odcinek zostaje wyłączony z normalnego, powszechnego użytkowania. Tymczasem zjazd nie jest wygrodzony, funkcja ciągu pieszo-jezdnego zostaje zachowana, a ze zjazdu korzystają piesi. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istota sporu w sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy utrzymanie tymczasowego zjazdu na teren budowy osiedla mieszkaniowego, dokonany w pasie drogowym drogi gminnej - ul. (...)stanowi zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy doszło do zajęcia przez spółkę pasa drogowego na prawach wyłączności, a co za tym idzie istnieje po jej stronie obowiązek uzyskania zezwolenia na jego zajęcie i uiszczenia opłat za to zajęcie. Funkcja jaką pełni przedmiotowy zjazd - obsługi budowy poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej - jest ściśle związana z realizacją inwestycji przez skarżącą spółkę. Jednocześnie cel zajęcia pasa jakim jest utrzymanie zjazdu z budowy, nie jest związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zatem zajęcie pasa wymaga zezwolenia zarządcy drogi i niewątpliwie mieści się w kategorii "innych celów ", o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji oczywiste jest, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zjazd zapewnia - tylko skarżącej spółce będącej inwestorem - zjazd i dojazd do placu budowy. Innymi słowy, zjazd ten obsługuje jej budowę, w tym ruch pojazdów zjeżdżających z terenu budowy i wjeżdżających na jej teren w ramach czynności związanych z jej realizacją. Nie można przy tym negować, że część chodnika zajęta przez zjazd tymczasowy nie została wygrodzona i przez to istnieje możliwość przejścia przez niego przez pieszych. Chodnik stał się de facto częścią wybudowanego tymczasowego zjazdu i aktualnie przeznaczony jest przede wszystkim do ruchu pojazdów zjeżdżających z placu budowy oraz wjeżdżających na niego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zjazd tymczasowy nie jest co do zasady przeznaczony dla pieszych lecz jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiąc bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do powoływanych przez skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 848/16; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r, sygn. akt II GSK 389/15) Sąd wskazał, że sprawa będąca przedmiotem tych sądów dotyczyła zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. Niezależnie od tego, sądy w powołanych powyżej wyrokach nie przesądziły, że zajęcie pasa drogowego na zjazd tymczasowy nie należy do żadnej z kategorii zajęcia pasa drogowego wskazanego w art. 40 ust. 2 u.d.p. Wskazały jedynie, że korzystanie ze zjazdu tymczasowego z terenu budowy nie można zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę skarżącej spółki jako bezzasadną i nie mającą usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku w imieniu skarżącej Spółki zaskarżono wyrok w całości zarzucając: naruszenie prawa materialnego tj. a) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.p.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że o zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności świadczą treść wniosku podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także cel, dla którego dany obiekt powstał w pasie drogowym oraz w związku z czyimi potrzebami, również wtedy gdy pas drogowy nie pozostaje w wyłącznej dyspozycji danego podmiotu, a korzystać z niego mogą bez przeszkód pozostali uczestnicy ruchu również w innych celach, podczas gdy przepis ten jako regulację wyjątkową należy interpretować ściśle, uznając że do zajmowania pasa drogowego na prawach wyłączności dochodzi tylko wówczas gdy danemu podmiotowi przysługuje wyłączne prawo do dysponowania pasem drogowym i zostaje on wobec tego wyłączony z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku; b) art. 40 ust. 2 pkt 4) w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1) - 3) u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnienie zjazdu tymczasowego w pasie drogowym służącego połączeniu nieruchomości skarżącej z drogą publiczną stanowi zajęcie przez skarżącą pasa drogowego na prawach wyłączności oraz w innym celu niż w związku z potrzebami ruchu drogowego, co wiąże się z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu utrzymywania tego zjazdu przez cały okres jego istnienia, podczas gdy z art. 29 u.d.p., który powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie wynika, że dla zajęcia pasa drogowego w związku z wykonaniem zjazdu w tym pasie drogowym wymagane jest jedynie zezwolenie na zajęcie pasa w celu jego budowy tj. na czas realizacji robót, zaś jego istnienie w pasie drogowym sankcjonowane jest zgodą administracyjną wyrażaną jeszcze przed jego powstaniem. W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, z późn. zm., dalej: p.p.s.a ) oświadczono, iż strona skarżąca zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 4) u.d.p. oraz błędne zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 4) w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1) - 3) u.d.p. Art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 40 ust.2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z kolei powołany również w petitum skargi kasacyjnej art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jak wynika z cytowanych przepisów - art. 29 i art. 40 u.d.p. - postępowanie administracyjne w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi uregulowane w art. 29 u.d.p., stanowi odrębne postępowanie od postępowania dotyczącego wydania przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 u.d.p.. Należy zauważyć, że odrębnie również zostały uregulowane kary za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 29a u.d.p.) i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu (art.40 ust.12 u.d.p.). Słusznie zatem w przywoływanym przez skarżącą spółkę postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 848/16 poprzedzonym wyrokiem NSA z dnia 23 czerwca 2016 r, sygn. akt II GSK 389/15, przyjęto, że korzystanie z wykonanego zjazdu tymczasowego z terenu budowy nie mieści się w pojęciu prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2pkt 1 u.d.p.) i nie ma podstaw do zakwalifikowania takiego działania pod przesłanki zajęcia pasa drogowego, o których mowa w art. 40 ust. 2 u.d.p. Przepisy regulujące postępowanie dotyczące inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi przewidują zezwolenia na lokalizację zjazdu wydawanego na czas nieokreślony (art. 29 ust.3 u.d.p.) lub określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.) oraz przewidują konieczność uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (art.29 ust. 3 pkt 1b u.d.p.). Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło budowy przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zjazdu z drogi publicznej na stanowiący własność Spółki teren budowy ul. (...), a następnie użytkowania tego zjazdu przez czas trwania budowy. Należy zauważyć, że skarżąca spółka – właściciel nieruchomości przyległej do drogi publicznej uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (ul. (...)) - chodnik i pobocze o łącznej powierzchni 40 m² - w terminie od 6 do 8 sierpnia 2020 r. w związku z budową tymczasowego zjazdu, na teren budowy - decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z (...) sierpnia 2020 r. (nr (...)). Następnie spółka wystąpiła z wnioskiem z 13 sierpnia 2020 r. o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (ul. (...)) - chodnik i pobocze o łącznej powierzchni 40 m² - w terminie od 19 sierpnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. w związku z utrzymaniem zjazdu czasowego z budowy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło budowy i utrzymania zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość skarżącej kasacyjnie spółki, z czym wiązała się konieczność uzyskania jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (art.29 ust. 3 pkt 1b u.d.p.), co nastąpiło opisanym wyżej zezwoleniem Prezydenta Miasta Gdyni z (...) sierpnia 2020 r., a następnie uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu, które mogło być wydane na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Ponieważ sformułowania zawarte we wniosku skarżącej spółki z 13 sierpnia 2020 r. o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (ul. (...)) - chodnik i pobocze o łącznej powierzchni 40 m² - w terminie od 19 sierpnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. w związku z utrzymaniem zjazdu czasowego z budowy, mogły budzić wątpliwości czy intencją wnioskodawcy jest uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu wydawanego w trybie art. 29 u.d.p., czy też wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 u.d.p., organ mógł wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia zakresu żądania. Należy bowiem zauważyć, że w razie powzięcia wątpliwości co do żądania zawartego w podaniu skierowanym do organu administracji publicznej, organ ten może skorzystać z dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. i zwrócić się do strony, od której ono pochodzi o wyjaśnienie zakresu żądania. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w przypadku wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu. Należy przy tym podkreślić, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał takiej oceny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że intencją skarżącej było uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi najpierw na budowę, a następnie na użytkowanie zjazdu z drogi publicznej. Zastosowanie w tej sytuacji przez organ regulacji dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - art. 40 u.d.p. stanowiło o naruszeniu przez organ wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że organ administracji powinien mieć zawsze na względzie, że obowiązujące przepisy prawa obligują organ do dbałości nie tylko o interes publiczny, ale także o słuszny interes strony. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Nie jest pożądane takie interpretowanie żądania strony, które naruszy jej słuszne interesy z powodu niedostatecznie jasno sformułowanego przez tę stronę podania. Należy tu zwrócić szczególną uwagę na zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, również kiedy organ nie informując strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania, dokonuje samodzielnej interpretacji żądań strony narażając ją na niekorzystne skutki prawne. Ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie wyjaśniając dostatecznie intencji strony dokonał samodzielnej interpretacji jej żądania, narażając stronę na niekorzystne skutki prawne w postaci bardzo wysokiej opłaty za zajęcie pasa drogowego, doszło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia opisanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, mianowicie określonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania słusznego interesu stron, zasady budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) Mając na uwadze powyższe i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien w oparciu o stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, precyzyjne określić przedmiot postępowania, uwzględniając całość okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, mając na uwadze przedstawione wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko odnośnie do mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c § 14 ust. 1 pkt 2b i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej 6639 zł, przy czym na koszty te składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (759 zł), równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (380 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za pierwszą instancję (3600 zł) i za sporządzenie skargi kasacyjnej (1800 zł).