I OSK 2163/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M., S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 852/20 w sprawie ze skargi A. M. i S. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 września 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.55.2020.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 czerwca 2021 r. oddalił skargę A. M. i S. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 18 września 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.55.2020.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 19 lipca 2019 r. B. sp. z o.o. i Wspólnicy sp. k. z siedzibą w G. (dalej jako: Spółka) wystąpiła do Starosty P. z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 3,51 ha, ark. 2, położonej w obrębie M., gmina P., w celu realizacji inwestycji liniowej polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako u.g.n.). Nieruchomość, której dotyczył powyższy wniosek stanowiła własność skarżących – A. M. i S. M. Starosta P. decyzją z 27 stycznia 2020 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 3,51 ha, poprzez zezwolenie Spółce na zakładanie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz z infrastrukturą towarzyszącą w celu realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa gazociągu dystrybucyjnego DN300/500 wysokiego ciśnienia (MOP 8,4 Mpa) łączącego Zakład Uzdatniania Gazu we Władysławowie z siecią OPP GAZ-SYSTEM w rejonie [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowej pracy układu". Jak wskazano w treści decyzji, długość ww. gazociągu na przedmiotowej nieruchomości wynosić będzie 130 m.b., powierzchnia strefy kontrolowanej 1033 m2, natomiast powierzchnia pasa montażowego wynosić miała 2580 m2. Szczegółowo wskazano również na czym polegać ma ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz nałożono na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego, a w przypadku braku możliwości dopełnienia tego obowiązku - wypłaty odszkodowania z tytułu szkód związanych z budową sieci gazowej. Starosta uznał, że prawidłowo złożony wniosek, negatywne wyniki rokowań oraz zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na trasie przebiegu przez teren Gminy P. gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze strefą ochronną, uzasadniają wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania właścicieli nieruchomości Wojewoda Pomorski decyzją z 18 września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu wskazał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 124 ust.1 u.g.n., warunkujące wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania przez skarżących z nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, inwestor przeprowadził z właścicielami nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Zdaniem organu, przeprowadzone rokowania były prawidłowe. Inwestor kilkukrotnie kontaktował się ze skarżącymi, przez co między stronami nawiązała się korespondencja. Zarówno inwestor, jak i skarżący, przedstawili sobie wzajemnie stanowiska w sprawie, jednakże nie doszli do porozumienia. Wojewoda stwierdził, że umowa z 12 czerwca 2001 r. została zawarta przez skarżących w celu realizacji innej inwestycji niż ta, której dotyczyły wniosek inwestora skierowany do Starosty P. W ocenie organu odwoławczego, wobec faktu prowadzenia rokowań i niezakończenia ich porozumieniem, doszło do spełnienia przesłanki warunkującej możliwość wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez skarżących. A. M. oraz S. M. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda oraz Spółka wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że wywłaszczenie polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem. Analizując wystąpienie powyższych przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że zostały one spełnione, co pozwalało na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w drodze władczej decyzji organu administracji. Planowana inwestycja niewątpliwie stanowi inwestycję celu publicznego. Ponadto, bezsporne jest, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie trasy przebiegu gazociągu przez teren gminy P., obejmującej także część nieruchomości skarżących. Zarzuty skarżących odnoszą się do trzeciej z wymienionych przesłanek, tj. okoliczności podjęcia i zakończenia przez inwestora rokowań. Odnosząc się do tej kwestii WSA wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego 10 grudnia 2018 r. Spółka wystąpiła do skarżących z propozycją zawarcia nie tylko umowy służebności ale także w sprawie zawarcia porozumienia, wskazując na przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. celem uzyskania zgody skarżących na posadowienie i eksploatacje sieci gazowej, i opierając się na sporządzonym na jej zlecenie operacie szacunkowym, pozwalającym określić wysokość proponowanej ugody. Następnie, 6 marca 2019 r., inwestor skierował do skarżących kolejne pismo, które oznaczył jako ostateczne wezwanie, wskazując w jego treści, że celem pisma jest ostateczne uzgodnienie warunków wyrażenia przez skarżących zgody na zakładanie i przeprowadzenie przez nieruchomość sieci gazowej, zaś w przypadku negatywnego wyniku rokowań inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W piśmie z 29 marca 2019 r. pełnomocnik skarżących, odpowiadając na ww. wezwanie, poinformował, że skarżący nie zgadzają się na założenie i przeprowadzenie sieci gazowej oraz ustanowienie służebności na nieruchomości. Zaznaczono jednocześnie, że skarżący są skłonni do negocjacji i ustępstw. W piśmie tym skarżący wskazali na umowę z 2001 r., która ich zdaniem reguluje sporne kwestie między stronami i obowiązuje w dalszym ciągu. Z treści pisma wynika, że skarżący podjęli polemikę ze stanowiskiem inwestora w kwestii zaproponowanego rozwiązania, gdyż przedstawili swój pogląd na sprawę i wyszczególnili okoliczności, które ich zdaniem powinny być w przedmiotowej sprawie wyjaśnione. W piśmie z 26 kwietnia 2019 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się do pełnomocnika skarżących z prośbą o ostateczne ustosunkowanie się do propozycji współpracy z inwestorem w zakresie budowy gazociągu na działce skarżących. Inwestor poinformował także, iż w przypadku nieotrzymania odpowiedzi albo w przypadku braku akceptacji zaproponowanych warunków, wystąpi do Starosty P. z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżących poprzez udzielenie zezwolenia na budowę na niej gazociągu, z uwagi na brak osiągnięcia porozumienia przez strony w toku prowadzonych przez nie rokowań, tj. o decyzję przewidzianą w art. 124 u.g.n. Sąd I instancji stwierdził, że umowa z dnia 12 czerwca 2001 r., na którą powołują się skarżący, została zawarta przez skarżących z P. S.A. z siedzibą w W. i dotyczyła wyrażenia przez skarżących zgody na prowadzenie na nieruchomości nr [...] robót mających na celu ułożenie gazociągu do [...] Elektrowni Gazowej. Inwestor wyjaśnił, iż nie jest to podmiot związany z nim prawnie, a poza tym, że umowa dotyczy innej, wcześniej zaplanowanej inwestycji. Sąd I instancji uwzględnił przedstawione przez inwestora argumenty. Uznał, że umowa z 2001 r. nie odnosiła się do inwestycji, co do której inwestor zdecydował się na podjęcie ze skarżącymi rokowań w 2018 r. Inne są także podmioty odpowiedzialne za budowę i przeprowadzenie tychże przedsięwzięć. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawione powyżej działania, opisujące szczegółowo prowadzone przez strony rozmowy, jednoznacznie wskazują na to, iż inwestor spełnił warunek podjęcia rokowań z właścicielami nieruchomości, dążąc do polubownego zakończenia sprawy przez osiągnięcie wzajemnego porozumienia. Brak porozumienia był konsekwencją rozbieżnych stanowisk inwestora i skarżących w przedmiocie wysokości należnego odszkodowania. Wola porozumienia wyrażona przez inwestora nie była w ocenie Sądu I instancji aktem pozornym, niemających realnych podstaw w stanie faktycznym sprawy, zwłaszcza z uwagi na fakt, iż w toku dialogu nawiązanego przez strony inwestor podwyższył proponowaną kwotę odszkodowania, która nie została jednak przyjęta przez skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 146 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie przez organ I i II instancji, iż inwestor podjął się stosownych rokowań, które nie doszły do skutku, w sytuacji gdy rzeczywiste działania inwestora nie zmierzały do wypracowania wspólnego stanowiska, albowiem takowe zostało ustalone już w umowie z dnia 12 czerwca 2001 r., a jedynie wymuszenie na odwołujących udzielenia zgody na wykonanie prac z jednoczesnym ustanowieniem służebności przesyłu na warunkach znacznie gorszych, aniżeli wcześniej wypracowane stanowisko; b) art. 146 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie przez organ I i II instancji, że dostatecznie wyjaśniły czy podmiot będący stroną umowy z 12 czerwca 2001 r. uprawniony był do zawarcia umowy ze skarżącymi oraz czy postanowienia umowy z 2001 r. są dla skarżących wiążące, a także czy inwestycja wskazana w umowie z 2001 r. jest inwestycją tożsamą z inwestycją realizowaną obecnie przez inwestora; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ, że rokowania zakończyły się niepowodzeniem, co stanowiło podstawę do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy w rzeczywistości właściciele nieruchomości dokonali już wiążących strony rokowań umową z dnia 12 czerwca 2001 r.; b) naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ, że inwestor przeprowadził z właścicielami nieruchomości rokowania, które zakończyły się niepowodzeniem, w sytuacji gdy w rzeczywistości inwestor jedynie jednostronnie przedstawił odwołującym ofertę, nie ustosunkował się do zastrzeżeń odwołujących w zakresie przedstawionego projektu umowy, a w szczególności do żądań odwołujących zmierzających do wykonania umowy z dnia 12 czerwca 2001 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. jak i przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; wszystkie sformułowane zarzuty dotyczą jednego zagadnienia, tj. czy wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone zostało rokowaniami. Należy wyraźnie zaznaczyć, że inne zagadnienia, czy to dotyczące spełnienia przesłanek o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jak również dotyczące samej treści decyzji, tj. orzeczenia odnośnie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości nie są objęte zarzutami skargi kasacyjnej, tym samym są bezsporne i niekwestionowane. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie powtarzano (na co zwrócił uwagę również Sąd pierwszej instancji), że przywołany przepis nie określa ani formy prowadzenia rokowań, ani też dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Art. 124 ust. 3 u.g.n. nie nakłada również na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są więc związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, za wyjątkiem obligatoryjnego ich zainicjowania. Ustawodawca nie formalizuje także momentu zakończenia rokowań, wobec czego mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, np. w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, brak jest szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że przed wydaniem kwestionowanej przed WSA decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania, ukierunkowane na uzyskanie zgody skarżących na przeprowadzenie inwestycji. Analizując spełnienie tej przesłanki Sąd I instancji prawidłowo ocenił treść umowy z 12 czerwca 2001 r. jako niepozostającej w związku z przedsięwzięciem, którego dotyczy zaskarżona decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości skarżących kasacyjnie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa umowa została zawarta przez właścicieli nieruchomości z P. S.A. w W. i dotyczyła budowy gazociągu DN 500, który miał transportować gaz do planowanej Elektrowni Gazowej [...]. Zapisy umowy dotyczą więc innej inwestycji niż ta, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, realizowanej przez inny podmiot. W rozpoznawanej sprawie podmiotem, który był inwestorem całego przedsięwzięcia a następnie wnioskodawcą w postępowaniu administracyjnym była B. Sp. z o.o. i wspólnicy spółka komandytowa, która – jak wynika z danych uwidocznionych w Krajowym Rejestrze Sądowym - nie jest powiązana z P. S. A. w W. będącym stroną umowy z 2001 r. Wniosek został złożony w celu realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa [...]", a zatem inwestycji innej niż wskazana w umowie z 2001 r. Powszechnie wiadomym jest przy tym, że nie doszło do planowanej budowy Elektrowni Gazowej [...], co w świetle zapisu § 6 umowy z 2001 r. przewidującym, że ulega ona rozwiązaniu w sytuacji niedojścia do realizacji inwestycji polegającej na ułożenia gazociągu Dn 500 do [...] Elektrowni Gazowej, dodatkowo potwierdza, iż nie miała ona żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Co do samego przebiegu rokowań podjętych przez Spółkę, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że z treści korespondencji pomiędzy inwestorem a skarżącymi wynika, iż negocjacje były rzeczowe i pozbawione pozorności. Wskazują na to m.in. pisma Spółki z: 10 grudnia 2018 r., 6 marca 2019 r. i 26 kwietnia 2019 r. zawierające konkretne propozycje oraz informacje kto jest inwestorem planowanej inwestycji oraz jaki jest zakres ograniczeń korzystania z nieruchomości. WSA słusznie zauważył, że w trakcie rokowań z właścicielami inwestor podwyższył pierwotnie proponowaną kwotę wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu z 3502 zł do 20 000 zł, a następnie do 25 000 zł, która jednak nie została przyjęta. Właściciele konsekwentnie twierdzili, że stosunki między stronami są już uregulowane na mocy postanowień umowy z 2001 r. Nie godzili się na wysokość rekompensaty przedstawionej w propozycji przez inwestora, który z kolei warunki stawiane przez skarżących uznał za zbyt wygórowane. Fakt, iż jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. W rezultacie, zarówno organy, jak i Sąd I instancji prawidłowo uznały w uzasadnieniu rozstrzygnięć, że w sprawie doszło do przeprowadzenia rokowań zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. Dlatego podniesione w tej kwestii zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.