III OZ 463/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt IV SO/Po 4/21 o odrzuceniu wniosku w sprawie z wniosku R. S. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi [...] w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Postanowieniem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt IV SO/Po 4/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił wniosek R. S. (dalej: "wnioskodawca") o wymierzenie grzywny Burmistrzowi [...] w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z [...] lutego 2021 r. 2019 r. zatytułowanym "Wniosek art. 55 § 2 p.p.s.a.", wnioskodawca zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie Burmistrzowi [...] grzywny w związku z nieprzekazaniem skargi z [...] lipca 2020 r. na przewlekłość, uciążliwość i pozorne działanie Urzędu Miejskiego w [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie przekazania ponaglenia z [...] listopada 2019 r. Do pisma załączono skargę z [...] lipca 2020 r. nazwaną "Skarga na naruszenie strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki". Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, wyjaśnił, że grzywna z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Następnie wskazał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie. Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny jest związany ze skargą z [...] lipca 2020 r. zatytułowaną "Skarga na naruszenie strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki", a uprawnienie do jej wniesienia skarżący wywodzi na podstawie przepisów ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r., poz. 45 ze zm., dalej: "ustawa"). Sąd stwierdził, że wniesienie skargi, o której mowa w tej ustawie możliwe jest w przypadku, gdy toczy się postępowanie przed sądem powszechnym lub przed sądem administracyjnym. Skarga powyższa jest natomiast niedopuszczalna w sytuacji kwestionowania działań administracji publicznej – zwalczeniu stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania służy instytucji skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zdaniem Sądu ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. normuje szczególny tryb, przeznaczony jedynie do orzekania w zakresie oznaczonym tą ustawą (art. 1 ust. 1 i 2), a zakresu ustawy nie można rozszerzać. Oznacza to, że w oparciu o przepisy powyższej ustawy nie można zaskarżyć przewlekłości postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej. Konsekwentnie skarga z [...] lipca 2020 r. podlegałaby odrzuceniu, a co za tym idzie, odrzuceniu podlega również wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Tym samym sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., wniosek skarżącego odrzucił. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, w którym zaskarżył go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., przez nierozpoznanie zasadności wniesienia skargi zgodnie z wytycznymi wyroku NSA z 19 stycznia 1990 r., sygn. akt SAB/Gd 9/89, a ponadto nie przedstawienie pełnej i konsekwentnej argumentacji dotyczącej bezzasadności skargi pomimo, iż prawdopodobnym przedmiotem wniosku jest wymierzenie grzywny co w wysokim stopniu utrudnia, o ile nie uniemożliwia, kontrolę instancyjną postanowienia, a także niewłaściwe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, bo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podał drogę prawną w dochodzeniu rozpoznania w IV SA/Po 879/19; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. z art. 166 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie wniosku oraz odstąpienie od wymierzenia grzywny organowi pomimo stwierdzenia naruszenia obowiązków przez organ i wniesienia stosownego wniosku przez stronę postępowania, a więc spełnienia wszystkich przesłanek i podstaw do wymierzenia organowi grzywny a następnie rozpoznania skargi na przewlekłość; 2. prawa materialnego, tj. art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegającego na błędnej wykładni przepisu, przez pominięcie przez Sąd funkcji prewencyjnej grzywny, która winna zapobiegać naruszeniu prawa w przyszłości, a co za tym idzie błędnym niezastosowaniu wskazanego przepisu i nie nałożeniu grzywny pomimo stwierdzenia uchybienia obowiązkom z art. 54 § 2 p.p.s.a. w nie przekazaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] lipca 2020 r., w sytuacji gdy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zażalenia skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wedle art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną (por. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09). Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz ze wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Podkreślenia wymaga, że żadna okoliczność nie zwalnia podmiotu, do którego wpłynęła skarga, od obowiązku jej przekazania do sądu administracyjnego. Organ jest zobowiązany do przekazania skargi do Sądu niezależnie od tego, czy skarga jest dopuszczalna oraz czy jej przedmiot podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 maja 2021 r., sygn. akt III OZ 322/21). To bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego, na podstawie art. 230 § 1 i 2, pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego, ze względu na jej przedmiot, jest dopuszczalna. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zarzut zażalenia co do naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zasadny. Za bezzasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - który to przepis stosownie do treści art. 166 p.p.s.a. znajduje odpowiednio zastosowanie do postanowień - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie postanowienia Sądu pierwszej instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim motywów, w pełni umożliwiało przeprowadzenie kontroli kasacyjnej prawidłowości tego orzeczenia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, którym uchybiono w postępowaniu administracyjnym, a Sąd pierwszej instancji nie zauważył tego z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia omawianego przepisu jest wprawdzie powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jak już jednak oceniono, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem nie mógł też naruszyć powołanego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 oraz art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.