VI SA/Wa 485/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Sygn. akt: VI SA/Wa 485/21 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w pkt 1. uchylił w całości postanowienie z [...] sierpnia 2020 r. o zwrocie podania Skarżącej Spółce – K. sp. z o.o. w [...] - i w pkt 2. postanowił o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 marca 2019 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w [...] wpłynął formularz skargi W. C., reprezentującego K. sp. z o.o., w którym wniesiono o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczący lotu z dnia [...].08.2014 nr [...]. Z wniosku wynika, iż Skarżąca Spółka swoją legitymację procesową do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego wywodzi z umowy cesji wierzytelności zawartej z pasażerami lotu (p.p.Dyl). Organ wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2020 r. o zwrocie wniesionego podania, na podstawie art. 66 § 3, art. 28 k.p.a. oraz art. 205b, 20 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 s. 1, 2004), dalej zwanego "rozporządzeniem". Na skutek złożonego przez Skarżącą Spółkę pisma z dnia 17 sierpnia 2020 r. zatytułowanego "zażalenie" Prezes ULC wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r. Na wstępie wskazał, iż potraktował ww. pismo jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. Następnie organ wskazał na treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 każde Państwo Członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonywanie postanowień rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. W razie konieczności, organ ten podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia przestrzegania praw pasażerów. Państwa Członkowskie informują Komisję o organie wyznaczonym na podstawie niniejszego ustępu. W myśl art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium. Z powyższego wynika, iż zarówno prawodawca europejski jak i polski ustawodawca przesądzili, iż prawo do złożenia skargi w przedmiocie uzasadnionego podejrzenia naruszenia wewnątrzwspólnotowego do organu odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 przysługuje jedynie tym podmiotom, które zostały bezpośrednio pokrzywdzone tym naruszeniem, tj. pasażerom. Organ wskazał następnie, iż Skarżąca Spółka nabyła od pasażerów w drodze cesji wierzytelność wynikającą z opóźnienia ww. lotu. Nie była pasażerem skarżonego rejsu, ani nie występuje w sprawie w charakterze pełnomocnika pasażerów, gdyż zgodnie z 33 § 2 k.p.a. jako osoba prawna nie może być pełnomocnikiem stron postępowania administracyjnego. Z kolei Pan W. C., działający jako reprezentant K. sp. z o.o., prawidłowo wezwany do uzupełnienia braków podania, nie nadesłał pełnomocnictwa, z którego by wynikało jego umocowanie do reprezentowania pasażera. W konkluzji organ stwierdził, iż Skarżąca Spółka nie posiada przymiotu strony postępowania, a zatem nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem do Prezesa Urzędu o wszczęcie postępowania na podstawie art. 205 b ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia. Organ zaznaczył, że w sprawie, w której pasażer domaga się od przewoźnika lotniczego odszkodowania za odwołany lot na podstawie art. 7 rozporządzenia zachodzi przemienność drogi postępowania przed sądami powszechnymi albo Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (zob. Uchwala SN z 07-02-2014 r., sygn. akt III CZP 113/13). Jednakże ze względu na brak odesłania w ustawie Prawo lotnicze do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego przy wydawaniu decyzji skutkuje brakiem podstaw do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Tym samym podmiotem uprawnionym do skierowania skargi do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na przewoźnika lotniczego na podstawie art. 205a ust. 1 pkt 1 Ustawy prawo lotnicze w zw. z art. 16 rozporządzenia jest wyłącznie pasażer skarżonego lotu (por. wyrok NSA z dnia 02-08-2016 r. sygn. akt: I OSK 2714/15). Tak więc Skarżąca Spółka, jako cesjonariusz uprawnień przysługujących pasażerowi z tytułu opóźnienia lotu z dnia [...].08.2014 r. nr [...], mogła wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie wynikające z art. 7 rozporządzenia wyłącznie do sądu powszechnego. Organ wyjaśnił końcowo, że zgodnie z art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie zaś postanowienie o zwrocie podania, o którym mowa w art. 66 § 3 k.p.a. K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, to jest art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 205a ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego z wniosku Skarżącej Spółki, będącej nabywcą majątkowych praw pasażerów, określonych art. 7 rozporządzenia (WE) 2561/2004; 2. przepisów postępowania, to jest art. 30 § 1 i 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż na skutek zawarcia umowy cesji Skarżąca Spółka winna zostać uznana za stronę postępowania, w miejsce pasażerów. Wobec powyżej przedstawionych zarzutów Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Skargą złożoną do Prezesa ULC, Skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia przez Prezesa ULC naruszenia prawa i wyznaczenie terminu jego usunięcia, w związku z niewykonaniem przez przewoźnika lotniczego E. S.A. w likwidacji, obowiązku określonego art. 7b rozporządzenia (WE) 261/2004, powstałego na skutek opóźnienia rejsu z dnia [...] sierpnia 2014 r., relacji [...] w Turcji, względem pasażerów, którzy to scedowali uprawnienia odszkodowawcze, określone art. 7 rozporządzenia (WE) 261/2004 na jej rzecz. W skardze do WSA w Warszawie kwestionowana jest prawidłowość rozstrzygnięcia Prezesa ULC o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących regulacji prawnych nie sposób przyjąć, by wydane decyzje były obarczone wadą prawną. Nie mógł być uznany za zasadny pogląd Skarżącej Spółki, aby z przywoływanych przez nią przepisów k.p.a.: art. 61 a, art. 30 § 1 k.p.a., § 1 k.p.a. oraz art. 61 a § 4 k.p.a. wynikało, iż wraz z umową cesji, zawartą z pasażerami, nabyła ona przymiot strony postępowania, uprawniający do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie będąc uczestnikiem rejsu. Zgodnie z treścią art. 205a ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego kontroluje przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. W razie złożenia skargi, o której mowa w art. 205a ust. 1, Prezes Urzędu stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo stwierdza naruszenie przepisów prawa, zakreślając termin usunięcia naruszenia. Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony. Według art. 30 § 1 k.p.a., wskazuje, iż "Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.". Z kolei treść art. 61 a § 4 k.p.a., wskazuje, iż: "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.". Należy stwierdzić, iż z przywoływanych przez skarżącą Spółkę przepisów nie wynika, aby wskutek zawartej umowy cesji wierzytelności z faktycznymi pasażerami lotu uzyskała przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym roszczenia o zryczałtowane odszkodowanie wynikające z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Takie roszczenie jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych, tj. art. 205a ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze może być dochodzone w drodze postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15.07.2016r., sygn. akt I OSK 2509/14 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2643/15). Zdaniem Sądu, w obecnym stanie prawnym, na gruncie prawa administracyjnego, brak jest regulacji kształtujących pozycję prawną podmiotu nabywającego od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym w drodze czynności cywilnoprawnej wierzytelność, wynikającą z tego naruszenia. Nabycie przez cesjonariusza od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym (pasażera) roszczeń nie pozwala na wszczęcie przez ten podmiot postępowania administracyjnego zamiast lub obok pasażera. Cesjonariusz ochrony swoich praw i roszeń może dochodzić jedynie na drodze postępowania cywilnego. Tak więc, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zbycie roszczenia, wynikające z przepisów materialnego prawa cywilnego, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie postępowania administracyjnego. Cechą materialnego prawa administracyjnego jest brak ogólnej regulacji co do następstwa prawnego. Zasadę niedopuszczalności następstwa prawnego, potwierdzają istniejące od niej wyjątki mające umocowanie w wyraźnym przepisie prawa. Zasadniczo wyjątki te dotyczą tzw. stosunków administracyjnoprawnych rzeczowych. Roszczenie o zryczałtowane odszkodowanie wynikające z przepisów Rozporządzenia 261/2004 jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych, tj. art. 205a ust. 1 u.p.l. (w aktualnym brzmieniu) może być dochodzone w drodze postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15.07.2016r., sygn. akt I OSK 2509/14 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2643/15). W obecnym stanie prawnym brak jest regulacji kształtujących pozycję prawną podmiotu nabywającego od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym w drodze czynności cywilnoprawnej wierzytelność, wynikającą z tego naruszenia. Nabycie przez cesjonariusza od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym (pasażera) roszczeń nie pozwala na wszczęcie przez ten podmiot postępowania administracyjnego zamiast lub obok pasażera. Cesjonariusz ochrony swoich praw i roszeń może ewentualnie dochodzić jedynie na drodze postępowania cywilnego. Powyższemu stanowisku nie przeczą przywołane przez Skarżącą Spółkę przepisy procedury administracyjnej, które – wbrew jej poglądowi - nie stanowią kompleksowej regulacji następstwa prawnego w prawie administracyjnym, które niewątpliwie stanowi odrębne zagadnienie i nie jest tożsame z następstwem prawnym na tle innych gałęzi prawa (cywilne, gospodarcze). W szczególności, wbrew stanowisku Skarżącej Spółki, nie zmienia sytuacji prawnej treść przepisu art. 30 § 1 k.p.a., który mylnie interpretuje jako przesądzającą o jej legitymacji uprawniającej do wszczęcia żądanego postępowania administracyjnego. Tymczasem chodzi w nim wyłącznie o kwestię oceny przez pryzmat przepisów cywilnoprawnych pojęć prawnych: zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, a więc cech immanentnych m.in. spółki jako osoby prawnej, bez ingerencji w stosunki następstwa prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Podobnie błędna jest zawarta w skardze do WSA interpretacja art. 61 a § 4 k.p.a. dotyczącego następstwa prawnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, do których, jak wyżej stwierdzono, przedmiot sprawy administracyjnej dotyczącej roszczenia o zryczałtowane odszkodowanie wynikające z przepisów Rozporządzenia 261/2004 nie należy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a.