III OSK 3469/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 118/20 o odrzuceniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie dodania wydawnictwa do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 118/20, odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie dodania wydawnictwa do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] Spółka z o.o. z siedzibą we [...] (dalej: "Spółka") wniosła skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego polegającą na niedopisaniu skarżącej Spółki do sporządzonego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego Wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że ten Wykaz stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Rozwijając ten pogląd przytoczyła, obszernie wyrażane w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym, zapatrywania na temat cech charakteryzujących te formy działania organów administracji publicznej. Zwróciła m.in. uwagę na to, że tego rodzaju akty (czynności) muszą mieć indywidualny charakter i muszą być skierowane do konkretnych, imiennie oznaczonych podmiotów. Powinny też wywoływać dla tych podmiotów skutki prawne, przewidziane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać bezpośrednio lub nawet pośrednio na ich sytuację prawną. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że sporządzane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, na podstawie art. 267 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 85) – dalej: "ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce", wykazy wydawnictw i czasopism naukowych, o których mowa w art. 265 ust. 9 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowią element procedury ewaluacji (ceny) jakości działalności naukowej, prowadzonej przez uczelnię akademicką, instytut PAN oraz instytut międzynarodowy, uczelnię zawodową, instytut badawczy oraz podmiot, wymieniony w art. 7 ust. 1 pkt 8, tej ustawy, posiadający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ewaluacja obejmuje osiągnięcia wszystkich pracowników prowadzących działalność naukową w tych podmiotach (art. 265 ust. 1 i 2 ustawy). Jednym z podstawowych kryteriów tej oceny jest poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności, a miarą tego poziomu są publikacje naukowe, umieszone w wydawnictwach objętych wykazem wydawnictw sporządzonym przez ministra, na podstawie projektu przygotowanego przez Komisję Ewaluacji Nauki - dalej: "KEN" (art. 267 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2341). Można dodać, że na podstawie wyników ewaluacji działalności naukowej podmiotów wymienionych w art. 265 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, KEN podejmuje uchwałę w sprawie proponowanych kategorii naukowych (art. 268 ust. 1 ustawy). Uchwała KEN jest zaś podstawą decyzji administracyjnej ministra o przyznaniu odpowiedniej kategorii naukowej (art. 269 ust. 1 ustawy) określonej uczelni lub instytutowi. Zdaniem Sądu meriti z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że wykaz wydawnictw jest aktem (czynnością) odnoszącą się wyłącznie do relacji zachodzących pomiędzy ocenianym (podlegającym ewaluacji) podmiotem naukowym lub naukowo-dydaktycznym i ministrem do spraw nauki i szkolnictwa wyższego. Nie dotyczy natomiast w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej wydawnictwa umieszczonego lub nieumieszczonego w wykazie. Omawiane przepisy prawne nie przyznają wydawnictwu prawa domagania się umieszczenia w wykazie. Nieumieszczenie w wykazie nie pozbawia wydawnictwa ani nie uszczupla żadnych jego praw, a więc nie ma w ogóle wpływu na sferę prawną tego podmiotu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wbrew sugestiom skarżącej Spółki z przepisów prawa materialnego nie wynika, nawet w sposób pośredni dla wydawnictwa prawo do uznania w tej formie jego renomy. Wykaz nie nadaje prawnego statusu wydawnictwa renomowanego. W związku z tym, jak wskazał Sąd Wojewódzki, nie ma podstaw do uznania, że Wykaz jest aktem skierowanym do indywidualnych podmiotów - wydawnictw nim objętych. Skierowanie aktu do indywidualnego, konkretnego podmiotu należy rozumieć jako odniesienie się w tym akcie do sfery prawnej tego podmiotu, jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja nie ma zaś miejsca w rozpatrywanej sprawie. W tym sensie wydawnictwa wymienione w Wykazie nie są adresatami tego aktu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wykaz wydawnictw nie jest aktem o charakterze indywidualnym, gdyż nie zawiera jednostkowych "rozstrzygnięć" indywidualnych, odnoszących się do konkretnych wydawnictw, umieszczonych albo nieumieszczonych w tym wykazie. Nie dotyczy praw lub obowiązków tych podmiotów - wydawnictw. Nie ustala (odmawia ustalenia), nie stwierdza ani nie potwierdza (nie odmawia stwierdzenia lub potwierdzenia), określonych uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu przewidzianych przepisami materialnego prawa administracyjnego. Inaczej mówiąc - nie wywołuje dla określonego podmiotu żadnych skutków prawnych, wynikających z przepisów prawa, a więc w sposób prawnie wiążący nie wpływa na jego sytuację prawną. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Spółka. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez stwierdzenie, że wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie wywołuje dla określonego podmiotu żadnych skutków prawnych, wynikających z przepisów prawa, a więc w sposób prawnie wiążący nie wpływa na jego sytuację prawną. Z powyższego stanowiska Sądu wynika zatem, że czynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w zakresie dodania wydawnictwa do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie stanowi innej niż decyzja i postanowienie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa i nie mieści się w zakresie rzeczowym sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczonym treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił i pozbawił jednostkę ochrony sądowej (prawa do sądu) w odniesieniu do bezczynności w zakresie podjęcia w oparciu o wniosek skarżącej władczej, jednostronnej i dyskrecjonalnej czynności organu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a. Nadto skarżąca wniosła, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej według norm przepisanych. W ocenie skarżącej Spółki czynność polegająca na dodaniu wydawnictwa do Wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe bezpośrednio przekłada się na prawa skarżącego, a w szczególności na prawo do umieszczania w nim czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych, zgodnie z dyspozycją art. 265 ust. 9 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz związanym z tym ustalaniem i przypisywaniem liczby punktów. Nie umieszczenie na liście umniejsza też prestiż wydawnictwa oraz jego możliwości publikowania artykułów przez osoby starające się o publikacje w prestiżowych publikatorach - wydawnictwach. Uzasadniony jest zatem pogląd, że czynność Ministra polegająca na dodaniu lub nie wydawnictwa do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe jest w stosunku do wnioskodawcy indywidualną czynnością władczą organu dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartych w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosków o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmieniają złożone przez skarżącego kasacyjnie i organ wnioski. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać na wstępie należy, że przepis art. 267 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce określa podstawowe kryteria ewaluacji. Zgodnie z art. 267 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki ma określić, w drodze rozporządzenia sposób sporządzania wykazów wydawnictw oraz sposób ustalania i przypisywania im liczby punktów, mając na uwadze uznaną renomę wydawnictw oraz ich podział na grupy odpowiadające ich randze. Wykazy, o których mowa w ust. 2 pkt 2, sporządza minister i udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej (art. 267 ust. 3). Konstytucja RP w art. 184 stanowi, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny został wskazany w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 1 P.p.s.a. wynika, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; [...] 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V, i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale I ustawy o Krajowej Administracji, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w sposób pozytywny, w tym znaczeniu, że to sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Poza tym właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej. Wskazać należy, że wpis do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie następuje w formie decyzji administracyjnej, jak również innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 mowa jest o innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Podkreślić należy, że rolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Przedmiotem rozstrzygnięcia podejmowanego w sprawie indywidualnej jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Minister sporządza i udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej, wykaz wydawnictw monografii naukowych. Projekt pierwszego wykazu, zgodnie z art. 324 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm.), przygotował zespół doradczy powołany na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 87). Zaznaczyć trzeba, że przepisy rozporządzenia wymagają, aby zmiany w wykazie wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych każdorazowo były przygotowane przez KEN. Natomiast Minister Nauki nie prowadzi w tym przedmiocie postępowania administracyjnego w reżimie normatywnym K.p.a.; nie ogłasza naboru wniosków i nie wydaje decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego w sprawie umieszczenia lub odmowy umieszczenia danego wydawnictwa w wykazie wydawnictw monografii naukowych. Przepis art. 267 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wyznacza ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego i nauki obowiązek sporządzenia i udostępnienia w BIP generalnego wykazu wydawnictw oraz sposobu ustalania i przypisywania im liczby punktów. Zasady i tryb sporządzania wykazów wydawnictw oraz ustalania i przypisywania im liczby punktów określa rozporządzenie w sprawie sporządzania wykazów. Umieszczenia wydawnictwa w wykazie nie dokonuje się w formie decyzji bądź innego indywidualnego aktu administracyjnego. Konieczność sporządzenia wykazu wynika ex lege, nie ma natomiast podstawy prawnej do jego konkretyzowania w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. III OSK 2415/21, LEX nr 3186664). Zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że sporządzając wykaz wydawnictw Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi też ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, nie konkretyzuje żadnego uprawnienia czy obowiązku - ogłasza wykaz wydawnictw, które - w ocenie eksperckiej (zespołu doradczego lub KEN) - spełniają kryteria określone w rozporządzeniu w sprawie wykazów. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Sąd administracyjny nie może sformułować pod adresem Ministra obowiązku rozpatrzenia wniosku o wpisanie do wykazu konkretnego wydawnictwa, ponieważ działając poza kognicją naruszyłby konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji). Warto w tym miejscu odnotować, że określenie w P.p.s.a. zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza jedynie właściwość sądów administracyjnych, co nie zamyka drogi sądowej, ponieważ we wszystkich sprawach, które ustawowo nie zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne (art. 177 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje wprawdzie skargi na bezczynność, lecz jedynie w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Również art. 149 P.p.s.a. wskazujący elementy wyroku, który sąd administracyjny wydaje w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu jednoznacznie wskazuje, że wydaje się go w przypadku bezczynności w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność zasadnie została odrzucona, bowiem sporządzenie wykazu nie należy do kategorii spraw podlegających orzecznictwu sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Postanowienia art. 267 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie stanowią podstawy materialnej uprawnień skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. W przedmiotowej sprawie skarga podlegała, więc odrzuceniu, albowiem tryb postępowania w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych, nie jest sprawą indywidulaną podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że w polskim systemie prawnym wyrok sądu administracyjnego nie jest tzw. precedensem sądowym; sąd administracyjny nie może tworzyć normy kompetencyjnej, której nie wprowadził ustawodawca dla rozstrzygnięcia danej sprawy, także w rozumieniu dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 1744/15, LEX nr 2083407). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).