III OSK 3923/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 239/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lipsku na uchwałę Rady Miejskiej w Iłży z dnia 10 czerwca 2019 r. nr X/78/19 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Iłża uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 239/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Lipsku na uchwałę Rady Miejskiej w Iłży z dnia 10 czerwca 2019 r. nr X/78/19 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Iłża, zwanej dalej w skrócie Regulaminem, stwierdził nieważność § 3, § 4, § 18, § 19, § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały (punkt 1) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 2). W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił zarzut Prokuratora i stwierdził, że w § 3 ust. 1 Regulaminu nie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, w sytuacji gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.c.p.g., regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wskazano także, że w § 3 ust. 2 Regulaminu określający częstotliwość i sposób usuwania błota, śniegu i zanieczyszczeń z nieruchomości opisanych w § 3 ust. 1 Regulaminu stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Tak więc uchwałodawca wskazując na konieczność usuwania nieczystości "z częstotliwością zapobiegającą gromadzeniu się tych zanieczyszczeń" przekroczył delegację ustawową, gdyż określenie czasu wykonywania tego typu obowiązku nie zostało przewidziane w obowiązkach wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. u.c.p.g. Odwołanie się do terminów nieostrych powoduje niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata uchwały. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Sąd podniósł następnie, że § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu dopuszcza mycie poza myjniami jedynie nadwozia samochodowego. Regulacja ta zapadła z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 c, który to zezwala radzie gminy określić jakie wymagania muszą być spełnione w przypadku mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Ustawodawca upoważnił gminę do określenia szczegółowych zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych w całości. Brak jest zaś podstaw do wprowadzenia ograniczenia w zakresie mycia jedynie do nadwozia pojazdu. Z kolei w § 4 ust. 2 Regulaminu wskazano, że naprawy pojazdów samochodowych mogą odbywać się poza warsztatami naprawczymi, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleb i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców. Zdaniem Sądu uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.c. Stosownie do art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podzielono również stanowisko strony skarżącej, że § 18 Regulaminu przewidujący dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, pod warunkiem utrzymywania zwierząt na własny użytek, posiadania pomieszczeń inwentarskich spełniających wymogi przepisów odrębnych i ograniczenia uciążliwości dla środowiska związanych z utrzymaniem zwierząt do obszaru nieruchomości na której znajdują się zwierzęta. Rada gminy nie może zakazywać wszelkiej uciążliwości dla środowiska bez sprecyzowania tego pojęcia poprzez określenie chociażby minimalnych wymagań w tym zakresie. Nadto rada gminy mogła wprowadzić taki ogólny zakaz tylko na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Poddając analizie § 19 Regulaminu, który określa warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, tj. gromadzenie i usuwanie nieczystości w sposób niepowodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, utrzymanie czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich, przestrzeganie zasad sanitarno-epidemiologicznych i weterynaryjnych, usuwanie i unieszkodliwianie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi, Sąd podkreślił, że regulacje te nie wyczerpują treści delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. gdyż są zbyt ogólne, jak również odwołują się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie gromadzenia czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką, czy też wkraczają w sferę własności i prawa sąsiedzkiego). Rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są uregulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi, np. w ustawie lub rozporządzeniu. Wprowadzenie obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych przekracza upoważnienie ustawowe i wkracza w materię regulowaną przez akty prawne wyższego rzędu. Takie unormowanie ma charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający do systemu prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego. Za wadliwe uznano także uregulowanie zawarte w § 20 Regulaminu, bowiem nie wyczerpuje ono normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nakazującej wyznaczenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego dotyczącego stwierdzenia zawartego w § 2 ust. 1 Regulaminu, że odpady komunalne zbiera się w sposób selektywny, podczas gdy według stanu prawnego obowiązującego w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości. Powołana regulacja, wbrew stanowisku Prokuratora nie narusza treści art. 4 ust. 2 u.p.c.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, który to przepis w ust. 2 pkt 1 stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (lit. a i lit. b). Z § 2 ust. 1 Regulaminu nie wynika zakaz zbierania odpadów w sposób nieselektywny, a zapis ten określa tylko zasady selektywnego zbierania odpadów w przypadku wybrania przez właściciela posesji takiej opcji, co oznacza brak dowolności w wyborze metody odbioru tych odpadów. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 u.p.c.g. poprzez ustalenie w § 14 ust. 2 Regulaminu częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni jako wynikającej z instrukcji ich eksploatacji, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. Kontrolowana regulacja nie zawiera uregulowania dotyczącego pozbywania się nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, przez określenie konkretnych okresów, lecz odwołuje się do instrukcji eksploatacji. Zobowiązuje też do usuwania nieczystości ciekłych z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wyciek ze zbiornika. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego takie określenie częstotliwości opróżniania zbiorników jest wystarczające. Nie da się bowiem sparametryzować częstotliwości opróżniania zbiorników dla ogółu mieszkańców, gdyż właściciele nieruchomości dysponują zbiornikami o zróżnicowanej pojemności, o różnych wymogach technicznych i w poszczególnych gospodarstwach produkują zróżnicowane ilości odpadów. Konieczność opróżniania takich zbiorników zależna jest od wielu zróżnicowanych parametrów, takich jak: pojemność zbiornika, ilość osób zamieszkujących nieruchomość, indywidulanych cech osobniczych, trybu życia tych osób (jest np. istotna różnica pomiędzy mieszkańcem przebywającym w poza miejscem zamieszkania przez większą część tygodnia, a mieszkańcem stale przebywającym w domu). Dlatego nie sposób uogólniać częstotliwość usuwania nieczystości ciekłych przez wyznaczanie okresów czasu dla wszystkich właścicieli nieruchomości, nawet przy zróżnicowaniu tych okresów w zależności od liczby osób zamieszkujących nieruchomość. Technicznie niemal niewykonalne byłoby też uzależnienie częstotliwości usuwania tych nieczystości od pomiarów ich emisji. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a wystarczającym będzie wyeliminowanie z niej wskazanych wyżej przepisów regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Radomiu, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I) naruszenia prawa materialnego: 1) art. 4 ust.2 pkt 8 u.p.c.g. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały, obejmujący ustępy 1 i 2 narusza w stopniu istotnym wskazaną normę kompetencyjną, co prowadziło z kolei do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. nieważności § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy przekroczenie upoważnienia ustawowego dotyczy jedynie § 20 ust. 1 Regulaminu przewidującego obowiązkową deratyzację obiektów, w których stwierdzono występowanie gryzoni lub insektów, zaś § 20 ust. 2 Regulaminu, w którym wyznaczono obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i termin jej przeprowadzania prawidłowo realizuje normę kompetencyjną; 2) art. 4 ust.2 pkt 3 u.p.c.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie w § 14 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji prawidłowo realizuje upoważnienie ustawowe, choć prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. prowadzi do wniosku, że prawodawca miejscowy odsyłając do instrukcji eksploatacji zbiorników nie określił częstotliwości ich opróżniania, a zatem nie wykonał upoważnienia ustawowego, przy czym wadliwa wykładnia prawa materialnego prowadziła do niezasadnego oddalenia w omawianym zakresie skargi prokuratora na podstawie art. 151 P.p.s.a.; II) mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 134 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na odstąpieniu przez Sąd od zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nr X/78/19 Rady Miejskiej w Iłży w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Iłża i pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, że Rada Miejska w Iłży w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały w stopniu istotnym naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g., wprowadzając zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, pomimo że była upoważniona jedynie do wprowadzania zakazu utrzymywania takich zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, a nadto polegające na odstąpieniu od kontroli § 11 pkt 4 załącznika do uchwały, który to przepis został z naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zredagowany w sposób niejasny, uniemożliwiający wskazanie adresata normy prawnej, co w konsekwencji prowadziło do odstąpienia przez Sąd od stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, to jest w części dotyczącej § 11 pkt 4 i § 17 załącznika do uchwały; 2) art. 147 §1 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części w sytuacji, gdy ilość i charakter stwierdzonych naruszeń, a w szczególności okoliczność, że Rada Miejska w Iłży nie zrealizowała w pełni upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 u.p.c.g. uzasadniały konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały nr X/78/19 Rady Miejskiej w Iłży w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Iłża w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy w Iłży wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. Prokurator Okręgowy w Radomiu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego polegające na dokonaniu błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. skutkiem czego Sąd ten w sposób nieuprawniony stwierdził nieważność § 20 ust. 2 Regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będący aktem prawa miejscowego, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że treścią ww. regulaminu jest zarówno wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, jak i terminów jej przeprowadzania. Sąd pierwszej instancji na skutek stwierdzenia nieważności § 20 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu doprowadził do sytuacji, w której Regulamin ten w ogóle nie określał ani obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ani też terminów tej deratyzacji. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawił w obrocie prawnym uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, która nie zawierała obligatoryjnej treści. W obrocie prawnym nie może funkcjonować uchwała nie zawierają obowiązkowej regulacji. Wyeliminowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tylko niektórych przepisów zaskarżonego Regulaminu spowodowało sytuację, w której Sąd ten uznał za zgodną z prawem uchwałę nie zawierającą obligatoryjnej treści. Taka zaś sytuacja trafnie została uznana przez stronę skarżącą kasacyjnie za podstawę do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a nie jedynie jej części. Trafnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że ustalona w § 14 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych określona jako wynikająca z ich instrukcji eksploatacji, jest prawidłowa. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, taka regulacja nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, ponieważ sama instrukcja obsługi nie jest aktem prawa miejscowego i nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Taki przepis jest również nieprecyzyjny ze względu na różnorodność zbiorników przydomowych oczyszczalni, w szczególności ich różną pojemność, od której uzależniona jest częstotliwość ich opróżniania. Nie można również pominąć i tej okoliczności, że same instrukcje mogą być różnorodne, a właściciele takich zbiorników mogą także ich nie posiadać, skutkiem czego ich eksploatacja i opróżnianie byłoby dokonywane według uznania ich właścicieli, a nie zgodnie z regulaminem utrzymywania czystości i porządku w gminie. Tym samym skoro zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. obligatoryjną treścią regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, to taki regulamin powinien określać ową częstotliwość i sposób pozbycia się tych odpadów. Takie stanowisko prezentuje również orzecznictwo sądowe (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19, LEX nr 2638211; prawomocny WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/20, LEX nr 3064762; prawomocny Wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 371/20, LEX nr 3053621). Zasadnym jest także zarzut wadliwej regulacji § 11 pkt 4 Regulaminu. Treść tego przepisu jest następująca: "Ustala się, iż wyposażyć nieruchomości zamieszkałe w pojemniki/worki służące do selektywnego zbierania odpadów wymienionych w pkt 3 lit. a, b, c, j, k.". Trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że nakładając obowiązek wyposażenia w pojemniki lub worki nieruchomości należało doprecyzować, na kim taki obowiązek spoczywa. W tym zakresie zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała powinna zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie, ponieważ z mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawsze obowiązek wyposażania nieruchomości w pojemniki będzie ciążył na właścicielu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy może w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego przejąć obowiązek wyposażania przez właścicieli nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym zaskarżona uchwała powinna precyzyjnie wskazywać, na kim spoczywa obowiązek wyposażania nieruchomości w pojemniki lub worki służące do selektywnego zbierania odpadów. Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 134 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. polegający na pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, że Rada Miejska w Iłży w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały w stopniu istotnym naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. wprowadzając zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, pomimo że była upoważniona jedynie do wprowadzania zakazu utrzymywania takich zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, co w konsekwencji prowadziło do odstąpienia przez Sąd od stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 17. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Treść normy prawnej zawierającej upoważnienie do uregulowania materii objętej art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wyraźnie wskazuje, że na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej określa się wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich, a tym samym nie można przyjąć, że pod postacią takich wymagań należy także rozumieć całkowity zakaz i to nie utrzymywania, ale hodowli zwierząt. Posłużenie się pojęciem "hodowla" ma znaczenie, ponieważ regulację hodowli zwierząt gospodarskich obejmuje ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2132). Tym samym wprawdzie w języku potocznym sformułowania "hodowla" i "utrzymywanie" zwierząt gospodarskich mogą stanowić synonimy, to jednak w języku prawnym poprzez zdefiniowanie takich pojęć jak: hodowla zwierząt, zwierzęta hodowlane i zwierzęta gospodarskie (art. 2 pkt 1, pkt 4, pkt 6 i pkt 11 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich) nie można tych pojęć traktować synonimicznie. W związku z powyższym prawidłowe zastosowanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. powinno prowadzić do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań dostosowanych do lokalnych warunków w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w przy tym na określonych obszarach objętych terenami wyłączonymi z produkcji rolniczej lub poszczególnych nieruchomościach wchodzących w skład takich terenów dopuszczalnym jest wprowadzenie zakazu utrzymywania takich zwierząt. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji poprzez stwierdzenie nieważności § 18 i § 19 Regulaminu doprowadził do sytuacji, w której Regulamin ten w § 17 wprowadził całkowity zakaz hodowli na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co stanowiło zarówno przekroczenie upoważnienia ustawowego do uregulowania warunków utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a ponadto uregulowano w ten sposób zakaz hodowli, a nie utrzymywania zwierząt. Tym samym trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. powinien także rozważyć stwierdzenie nieważności § 17 Regulaminu. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Rozpoznając skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w Lipsku należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w tej skardze okazały się także uzasadnione. Zaskarżona uchwała zawierająca Regulamin naruszyła zakaz regulacji w akcie hierarchicznie niższym regulacji już obowiązującej w systemie prawnym. § 3 ust. 1 Regulaminu dosłownie powtarza regulację zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie zawiera zaś uregulowania zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, do czego Radę Miejską zobowiązywał art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Ponadto § 3 ust. 2 Regulaminu został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ w przepisie tym uregulowano częstotliwość usuwania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń, do czego nie upoważniał art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Zasadnym okazał się zarzut naruszenia w § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określić wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu dopuszcza jedynie mycie nadwozia pojazdu, a więc zawęża zakres delegacji ustawowej dopuszczający określenie zasad mycia całego pojazdu, a nie tylko nadwozia. Natomiast zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 4 ust. 2 Regulaminu ograniczenia możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami do przypadków, gdy takie naprawy nie będą uciążliwe dla mieszkańców ani nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleb i ziemi, nie jest zasadny. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określić wymagania w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Owe wymagania mogą obejmować ograniczenia przed stwarzaniem uciążliwości dla mieszkańców lub zakazywać zanieczyszczenia wód, gleb i ziemi. Taki pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667) i Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza to stanowisko w tej sprawie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące braku podstaw do określenia w § 4 ust. 2 Regulaminu wymagań co do napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi nie jest zasadne. Nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia § 18 Regulaminu. Przepis ten określa dopuszczalność utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej pod warunkiem, że te zwierzęta będą utrzymywane na użytek własny, posiadania pomieszczeń inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt oraz jeżeli wszelkie uciążliwości dla środowiska ogranicza się do obszaru nieruchomości, na której zwierzę to się znajduje. Podstawę do wprowadzenia takiej regulacji Rada Miejska w Iłży upatruje w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.o.g., zgodnie z którym regulamin ma określać wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Pod pojęciem wymagań można wskazać zarówno posiadanie pomieszczeń inwentarskich dla takich zwierząt, jak i ograniczenie uciążliwości wynikających z ich posiadania do obszaru nieruchomości, na której te zwierzęta się znajdują. Sad pierwszej instancji stwierdzając nieważność tego przepisu nie wskazał na naruszenie jakiegokolwiek przepisu ustawy, a w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Zarzut przekroczenia zakresu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 19 Regulaminu obowiązków utrzymujących zwierzęta gospodarskie jest częściowo zasadny. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. zobowiązał organy stanowiące gmin do określenia w regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenach gmin wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Objęcie w § 19 pkt 1 Regulaminu obowiązku gromadzenia i usuwania powstających w związku z utrzymywaniem zwierząt odpadów i nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby oraz w pkt 2 nakazu utrzymywania czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich nie przekracza zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Skoro ustawodawca zobowiązał do ustalenia wymagań, czyli warunku lub warunków, jakie musza być spełnione w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich, to takimi warunkami mogą być zarówno zobowiązanie do utrzymywania w czystości pomieszczeń inwentarskich jak i terenu oraz gromadzenia i usuwania powstających w związku z utrzymywaniem zwierząt odpadów i nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Natomiast obowiązki nałożone w § 19 pkt 3 i 4 Regulaminu wprost obejmują te z nich, które już zostały uregulowane w odrębnych przepisach. W art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.) ustawodawca wprost nałożył na każdego właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, a w szczególności usuwania padłych zwierząt z nieruchomości. Tym samym obowiązek przestrzegania zarówno przepisów sanitarno-epidemiologicznych jak i weterynaryjnych przez osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie wynika z odrębnych ustaw, tak jak i usuwanie padłych zwierząt. Rada Miejska w Iłży nakładając w § 19 pkt 4 Regulaminu obowiązek usuwania i unieszkodliwiania padliny wprost wskazała, że obowiązek ten winien być wykonywany zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi. Oznacza to, że przepis ten jedynie wskazuje na obowiązek przestrzegania odrębnych przepisów powszechnie obowiązujących. Delegacja ustawowa do wydania zaskarżonego w tej sprawie aktu prawa miejscowego nie zawierała upoważnienia do informowania utrzymujących zwierzęta gospodarskie o obowiązku przestrzegania innych przepisów. Zasadnym jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Iłży art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g. poprzez określenie w § 2 zaskarżonego Regulaminu jedynie selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych. § 2 tego Regulaminu wprawdzie realizuje upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. określając wymagania dotyczące prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jednakże art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zobowiązywał rady gmin do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości bez podziału na odpady zbierane selektywnie i nieselektywnie. Tym samym w dacie uchwalania zaskarżonego Regulaminu dopuszczalnym było także i nieselektywne zbieranie odpadów, co przewidywał wprawdzie § 8 Regulaminu wprost wskazując, że zbierane będą odpady także w sposób nieselektywny, ale dotyczyło to tylko pojemników rozmieszczonych na drogach publicznych. Regulamin ten nie dopuszczał natomiast możliwości zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości w sposób nieselektywny, mimo że np. art. 6k ust. 3 u.c.p.g. wprost nakładał obowiązek ustalenia przez radę gminy innych (wyższych stawek) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie są zbierane w sposób selektywny. Tym samym skoro zaskarżony Regulamin nie określał ani możliwości zbierania odpadów komunalnych w sposób nieselektywny, ani też oznaczania pojemników do takiej zbiórki, pojemności takich pojemników oraz częstotliwości ich odbioru, to oznacza, że nie ma racji Sąd pierwszej instancji przyjmując, że Regulamin ten dopuszczał zbieranie odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkałych i niezamieszkałych nieruchomości także w sposób nieselektywny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i stwierdził na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. i w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i lit. c, pkt 2, pkt 7 i pkt 8 u.c.p.g. istotne naruszenie prawa zarówno poprzez pominięcie w treści zaskarżonego Regulaminu uregulowania istotnej części wymagań z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy jak i częściowego przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zakres istotnych naruszeń uniemożliwia pozostawienie w obrocie prawnym fragmentarycznej regulacji zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w zakresie wniosku Rady Miejskiej w Iłży w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz tej strony. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, opubl. w ONSAiWSA 2017/6/95 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.