II GZ 125/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Sprawiedliwości na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 144/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności w sprawie ze skargi G. R. na zawiadomienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika sądowego postanawia: oddalić zażalenie. I Postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 144/21 rozpoznając wniosek G. R. (dalej jako: "skarżąca") o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności w sprawie ze skargi skarżącej na zawiadomienie Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2020 r. o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika sądowego, wstrzymał wykonanie zaskarżonej czynności. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia. Pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zawiadomienie Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2020 r. o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika sądowego. W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku skarżąca zwróciła uwagę na to, że zawiadomienie o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika sądowego zostało przesłane nie tylko do skarżącej, lecz także do organów uczestniczących w myśl przepisu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 121, ze zm.; dalej jako: "u.k.s.") w wyznaczeniu zastępcy komornika, którego powołanie wygasło (w nin. przypadku - do Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. i Rady Izby Komorniczej w G.). Przesłanie zawiadomienia do tych organów może spowodować już teraz podjęcie przez nie czynności mających na celu wyznaczenie zastępcy skarżącej jako komornika sądowego w trybie przepisu art. 45 u.k.s., tak, aby w możliwie najkrótszym czasie po 1 stycznia 2021 zastępca mógł zacząć pełnić swoją funkcję. Zastępca komornika wyznaczony w związku z wygaśnięciem powołania komornika może natomiast w myśl przepisu art. 51 u.k.s. prowadzić wyłącznie postępowania w sprawach niezakończonych oraz w sprawach przekazanych w trybie zbiegu egzekucji. A contrario zastępca komornika, którego powołanie wygasło, nie może przyjmować do prowadzenia nowych spraw. Do Kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. skarżącej, po wyznaczeniu zastępcy nie będą więc mogły wpływać nowe sprawy. Wierzyciele dysponujący tytułami wykonawczymi, którzy dotychczas o egzekwowanie swoich należności zwracali się do skarżącej, będą więc kierować wnioski o wszczęcie postępowań egzekucyjnych do innych komorników. Uwzględnienie skargi nie spowoduje przekazania postępowań w sprawach z wniosku tych wierzycieli do kancelarii skarżącej. W tym zakresie skutki zaskarżonej czynności będą więc nieodwracalne. Ponadto wygaśnięcie powołania skarżącej na komornika spowoduje, że Minister Sprawiedliwości będzie zobligowany do wszczęcia procedury mającej na celu powołanie nowego komornika na zwolnione stanowisko, w tym udostępnienia Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenia o zwolnionym stanowisku komornika. Powołanie nowego komornika na zwolnione stanowisko może istotnie utrudnić skarżącej ponowne objęcie przez nią prowadzonej kancelarii komorniczej w przypadku, gdyby m.in. skarga została uwzględniona. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez skarżącą czynności. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca uprawdopodobniła zaistnienie ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności. Skarżąca podała, że na skutek wydania zawiadomienia o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika sądowego organy uczestniczące w myśl przepisu art. 45 ust. 1 u.k.s. w wyznaczeniu zastępcy komornika, którego powołanie wygasło (w nin. przypadku - do Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. i Rady Izby Komorniczej w G.) mogą podjąć czynności mających na celu wyznaczenie zastępcy skarżącej jako komornika sądowego w trybie przepisu art. 45 u.k.s., tak, aby w możliwie najkrótszym czasie po 1 stycznia 2021 zastępca mógł zacząć pełnić swoją funkcję. Podjęte przez Ministra Sprawiedliwości w oparciu o treść art. 45 ust. 1 u.k.s. działania zmierzają do obsadzenia stanowiska zajmowanego przez skarżącą. Dla wnioskującego o wstrzymanie wykonania, takie działanie może skutkować szkodą majątkową, bowiem łączy się bezpośrednio z utratą źródła dochodu. Po utracie zajmowanego stanowiska, skarżąca straci zatem uprawnienia do wykonywania pracy w wyuczonym zawodzie, zgodnie ze swoimi kompetencjami i umiejętnościami. Minister Sprawiedliwości złożył zażalenie na wyżej wymienione postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organ zarzucił: a) naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), poprzez przyjęcie, że zaskarżona przez skarżącą "czynność" Ministra Sprawiedliwości polegająca na skierowaniu do niej w dniu [...] listopada 2020 r. zawiadomienia o wygaśnięciu jej powołania na stanowisku komornika sądowego z mocy prawa jest czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji, że przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego, który uprawniony jest również do wstrzymania wykonania tej czynności, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do: b) naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżąca uprawdopodobniła zaistnienie wystąpienia przesłanek z wyżej wskazanego przepisu, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania powstania trudnych do odwrócenia skutków. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na kanwie instytucji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc zastosowania w stosunku do wnioskodawcy – strony postępowania, ochrony tymczasowej, ugruntowało się stosunkowo jednolite i stabilne orzecznictwo, które swój wyraz znalazło również w stosowanej w procesie orzeczniczym literaturze przedmiotu. Zgodnie z nią: "Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Od tej zasady ustawodawca przewidział dwa wyjątki dotyczące aktów prawa miejscowego, które weszły w życie, oraz aktów lub czynności, których wstrzymanie wykonania wyłącza ustawa szczególna (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Należy się zgodzić z poglądem, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie..., s. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.01.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3, poz. 54, teza 1). Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z 10.05.2012 r., II FZ 358/12, LEX nr 1166138). Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie NSA z 15.12.2004 r., OZ 805/04, LEX nr 837880). Niedopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja taka nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienie NSA z 15.10.2001 r., II SA/Gd 2174/01, LEX nr 76097; podobnie w postanowieniu NSA z 19.05.2000 r., V SA 2509/99, OSP 2000/11, poz. 164). Nie jest również dopuszczalne udzielenie ochrony tymczasowej stronie skarżącej decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, powodującego odwieszenie – z mocy prawa – zawieszonego postępowania egzekucyjnego (por. art. 14 i 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, Dz.U. z 2017 r. poz. 2042, w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Nie można domagać się wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych o przyznaniu stronie dochodzonego uprawnienia, np. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. postanowienie NSA z 4.01.2005 r., OZ 956/04, CBOSA)" (vide: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Opublikowano: LEX/el. 2019). Jak już wcześniej wspomniano zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają lub nie za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania takiego aktu lub czynności strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla strony skarżącej niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu, że skarżąca wskazała, że na skutek wydania zawiadomienia o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika sądowego organy uczestniczące w myśl przepisu art. 45 ust. 1 u.k.s. w wyznaczeniu zastępcy komornika, którego powołanie wygasło (w nin. przypadku - do Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. i Rady Izby Komorniczej w G.) mogą podjąć czynności mających na celu wyznaczenie zastępcy skarżącej jako komornika sądowego w trybie przepisu art. 45 u.k.s., tak, aby w możliwie najkrótszym czasie po 1 stycznia 2021 zastępca mógł zacząć pełnić swoją funkcję. Podjęte przez Ministra Sprawiedliwości w oparciu o treść art. 45 ust. 1 u.k.s. działania zmierzają zatem do obsadzenia stanowiska zajmowanego przez skarżącą. Dla wnioskującego o wstrzymanie wykonania, takie działanie może skutkować szkodą majątkową, bowiem łączy się bezpośrednio z utratą źródła dochodu. Po utracie zajmowanego stanowiska, skarżąca straci uprawnienia do wykonywania pracy w wyuczonym zawodzie, zgodnie ze swoimi kompetencjami i umiejętnościami. Nie ulega wątpliwości, że Sąd prawidłowo ocenił zagrożenie wystąpienia ustawowych przesłanek – tj. zachodzące niebezpieczeństwo, które jak słusznie wskazał Sąd oznacza, że można spodziewać się ich wystąpienia na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd prawidłowo ocenił złożony w tej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.