VIII SA/Wa 356/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy M. (dalej: "Rada Gminy" lub "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k, art. 6j ust. 2a, ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), podjęła [...] stycznia 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia i sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Prokurator Rejonowy w K. (dalej jako "skarżący" lub "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie: 1. art. 6k ust. 2 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej jako "Konstytucja RP") w związku z § 135 w związku z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2020 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako "Z.t.p."), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej przy określaniu w § 2 oraz w § 7 ust. 1 wysokości oraz sposobu obliczania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy i uzależnienie bez upoważnienia ustawowego, wysokości stawki od gospodarstwa domowego, od liczby osób w tym gospodarstwie 2. art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 135 i § 137 w związku z art. 143 załącznika do Z.t.p., polegające na powieleniu w § 6 uchwały, bez upoważnienia ustawowego, unormowania zawartego w art. 6j ust. 4 u.c.p.g., z jego częściową modyfikacją, dotyczącego obliczania wysokości opłaty w przypadku nieruchomości, która w części jest zamieszkała, a w części stanowi nieruchomość na której nie zamieszkują mieszkańcy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że możliwość różnicowania stawki przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro zaś organ skorzystał z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Z innych uregulowań u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody odnoszącej się do gospodarstwa domowego, dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od ich liczebności. W związku z powyższym, uregulowania zawarte w § 2 oraz § 7 ust. 1 uchwały zostały wydane bez ustawowego upoważnienia, a więc bez podstawy prawnej i z tego powodu istotnie naruszają przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Z kolei wyeliminowanie dwóch wskazanych jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały, czyni bezprzedmiotowym jego funkcjonowanie w pozostałym zakresie. Dlatego też stwierdzone nieprawidłowości winny skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Niezależnie od powyższego, analizowany akt prawa miejscowego wprowadza również w sposób nieuprawniony inną regulację nie wynikającą z delegacji ustawowej, a mianowicie w § 6 bez podstawy prawnej normuje sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku gdy nieruchomość jest w części zamieszkała, a w części stanowi nieruchomość na której nie zamieszkują mieszkańcy, wkraczając tym samym w kompetencje ustawodawcy, gdyż materia ta została uregulowana w u.c.p.g. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wystąpiła o oddalenie skargi w całości. Wskazała, że zaskarżona uchwała przeszła wykonywany w trybie nadzoru cały proces legislacyjny i kontrolny Regionalnej Izby Obrachunkowej, która nie stwierdziła wad i nieprawidłowości podnoszonych przez Prokuratora. Wyjaśniła, że organ mając do wyboru cztery metody naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjął metodę - od gospodarstwa domowego, wskazując na dwa rodzaje gospodarstw: małe (jednoosobowe) i większe, pozostałe (wieloosobowe). Metoda ta ma wiele zalet, m.in. stabilność, zarówno dla mieszkańców, jak i gminy (kształtowanie kosztów i dochodów), brak konieczności ciągłej kontroli osób zamieszkujących w gospodarstwie, ograniczenie ilości zmian w deklaracjach i co bardzo ważne - mniejsze koszty dla rodzin wielodzietnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". W ocenie Sądu możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ. CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd taki w całości aprobuje i przyjmuje za własny. Zdaniem Sądu, za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącym, że uregulowania zawarte w § 2 oraz § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały zostały wydane bez ustawowego upoważnienia, a więc bez podstawy prawnej i z tego powodu istotnie naruszają przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Wyeliminowanie dwóch wskazanych jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały, czyni bezprzedmiotowym jego funkcjonowanie w pozostałym zakresie. Dlatego też stwierdzone nieprawidłowości winny skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Sąd zgadza się również z zarzutem skargi, że zaskarżony akt prawa miejscowego wprowadza w sposób nieuprawniony inną regulację nie wynikającą z delegacji ustawowej, a mianowicie w § 6 bez podstawy prawnej normuje sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku gdy nieruchomość jest w części zamieszkała, a w części stanowi nieruchomość na której nie zamieszkują mieszkańcy, wkraczając tym samym w kompetencje ustawodawcy, gdyż materia ta została uregulowana w u.c.p.g. W § 6 uchwały organ określił sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami wskazując, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowić będzie sumę opłat obliczonych według stawek w § 2 i § 5. Zauważyć należy, że sposób obliczania opłaty w przypadku nieruchomości, która jest w części zamieszkała, a w części stanowi nieruchomość na której nie zamieszkują mieszkańcy, został unormowany w art. 6j ust. 4 u.c.p.g. Powielenie tej regulacji, z jej częściową modyfikacją, wprowadzającą m.in. pojęcie nieruchomości mieszanych oraz posłużenie się liczbą mnogą w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych, stanowi niedopuszczalny zabieg legislacyjny, naruszający zasady techniki prawodawczej wyrażone w § 135 i § 137 Z.t.p. Powyższe uchybienie w orzecznictwie sądów administracyjnych uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie uregulowań ustawowych jest normatywnie zbędne, a ponadto ma charakter dezinformujący, ponieważ powielany przepis jest interpretowany w otoczeniu prawnym innych uregulowań aktu prawa miejscowego i może prowadzić do odmiennej wykładni, niż ta która wynika z interpretacji w kontekście przepisów ustawy. Powielanie sformułowań ustawowych narusza nie tylko unormowania Z.t.p. ale również art. 7 i art. 9 Konstytucji RP ponieważ reguluje określona materie bez wymaganego upoważnienia ustawowego. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na koniec Sąd wyjaśnia, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 20 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.