II SA/Ol 248/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 21 marca 2019 r. nr VI/51/2019 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu przyznawania Stypendium Wójta Gminy Gietrzwałd w ramach "Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Gietrzwałd" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Gietrzwałd, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g." oraz art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.o." oraz Uchwały Nr VI/50 /2019 w sprawie przyjęcia "programu Wspierania Uzdolnionych Uczniów pobierających naukę na ternie Gminy Gietrzwałd", podjęła w dniu 21 marca 2019 r. uchwałę nr VI/51/2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania Stypendium Wójta Gminy Gietrzwałd w ramach "Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Gietrzwałd". Regulamin przyznawania Stypendium Wójta Gminy Gietrzwałd w ramach "Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Gietrzwałd" stanowi załącznik do wskazanej uchwały i powoływany jest dalej jako: "Regulamin". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn – Północ (dalej również jako: "Prokurator" lub "strona skarżąca"), zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 1 i art. 18 ust 2 pkt 14a u.s.g., art. 90 t ust 4 u.s.o., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 3 ust 1 lit. b pkt 1 i 2 uchwały oraz w pkt C4 wzoru wniosku o przyznanie stypendium Wójta Gminy Gietrzwałd w ramach "programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Gietrzwałd", w których to uzależniono przyznanie pomocy dzieciom i młodzieży w formie stypendium od oceny z zachowania, co narusza art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. oraz poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 9 cytowanej uchwały, gdzie kompetencja dotycząca określania wysokości stypendiów została przyznana Wójtowi Gminy Gietrzwałd, a nie Radzie Gminy. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu, skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i była przedmiotem badania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, który nie zakwestionowała zaskarżonych regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a". Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z rażącym naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że zarzuty Prokuratora są zasadne i skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 90t ust. 4 u.s.o. Przy czym, art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Zgodnie natomiast z art. 90t ust.4 u.s.o.- w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. W myśl zaś ust. 1 art. 90t u.s.o. - jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Zatem przedmiotowa uchwała nie powinna wykraczać poza zakres powyżej wskazanego, ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., ale także nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. W przedmiotowej sprawie postanowienia uchwały nie tylko przekraczają zakres upoważnienia ustawowego, ale także nie realizują upoważnienia ustawowego w pełnym zakresie i tym samym, w sposób istotny naruszają prawo. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów postawionych w skardze, wskazać należy, że niezgodne z prawem są ograniczenia podmiotowe osób, które mogą ubiegać się o stypendium. Zgodnie z § 3 ust. 1 lit. b pkt 1 i 2 Regulaminu, stypendium naukowe Wójta Gminy Gietrzwałd może otrzymać uczeń, który w ocenianym roku szkolnym uczęszczał do klasy od IV do VIII szkoły podstawowej, klasy gimnazjum do czasu jego likwidacji, tj. do 31 sierpnia 2019 r. Ponadto, konieczne jest uzyskanie w poprzednim roku szkolnym określonej średniej z ocen oraz określonej oceny z zachowania. Wskazać należy, że brak jest podstaw prawnych do wykluczenia z możliwości ubiegania się o stypendium uczniów z klas I – III szkoły podstawowej, wskutek czego doszło do ewidentnego naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa. W przepisach u.s.o. brak jest upoważnienia ustawowego do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do stypendium wyłącznie do uczniów określonych klas. Rację ma również skarżący wskazując na warunek udzielenia wsparcia, jakim jest ocena z zachowania (§ 3 ust. 1 lit. b pkt 1 i 2 oraz pkt C.4 wzoru wniosku o przyznanie stypendium ), który nie może stanowić przesłanki przyznania stypendium na podstawie art. 90t u.s.o. Podkreślić należy, że jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę wsparcia uzdolnionego ucznia. Powołany przepis nie wskazuje na inne kryteria, czy też cechy, które pozwalałyby na promowanie uczniów. Rada gminy nie może więc wprowadzać żadnych innych, dodatkowych kryteriów, w tym związanych z oceną z zachowania. Szczegółowe warunki przyznawania nagród powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych za wybitne wyniki w nauce. Ponieważ kwestionowane zapisy Regulaminu odwoływały się do takiego pozaustawowego kryterium jak ocena z zachowania – to należało uznać je za istotnie naruszające prawo. Podobnie, z naruszeniem prawa przyjęto zapisy § 9 Regulaminu. Treść wskazanego uregulowania stanowi niedopuszczalne przeniesienie delegacji ustawowej na organ wykonawczy. Brzmienie art. 90t ust. 4 u.s.o. wskazuje, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki, formy i zakres pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach. Zatem to do wyłącznej kompetencji rady gminy należy określenie wszelkich warunków, od spełnienia których zależeć będzie skuteczne przyznanie stypendium dla zdolnego ucznia oraz ustalenie porządku jego przyznawania, rozumianego jako system działań, uwzględniający określoną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. Ponadto, art. 90t ust. 4 u.s.o. wskazuje, że to rada ustala, czy będzie to pomoc pieniężna, czy rzeczowa oraz jej zakres, pod pojęciem którego mieści się także wysokość pomocy pieniężnej. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że rada nie wypełniła dyspozycji postanowień art. 90t ust. 4 u.s.o., ponieważ nie określiła prawidłowo szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu, formy i zakresu tej pomocy. Tym samym, wydany akt prawny jest niekompletny i nie wykonuje delegacji ustawowej w pełnym zakresie. Zdaniem Sądu, wskazane unormowania w istotny sposób naruszają postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na koniec wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.