II SA/Ol 208/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 21 lutego 2019 r. do Urzędu Gminy w A wpłynął wniosek Z. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku obory na budynek do produkcji elementów metalowych na działce nr "[...]" obręb A, gm. A. We wniosku podano, że parametry techniczne inwestycji nie ulegną zmianie. Wójt Gminy A (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" (dwie poprzednie zostały uchylone przez organ odwoławczy) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (obory) na budynek produkcyjny (produkcja elementów metalowych) na działce nr "[...]" w obrębie A, gm. A. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Mianowicie, w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest tożsamej zabudowy, tj. zabudowy o funkcji produkcyjnej. Organ podniósł, że zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na produkcyjny dokładnie pośród istniejących terenów rolnych oraz zabudowy zagrodowej stoi w konflikcie z zastanym ładem przestrzennym i istniejącymi uciążliwościami. Zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na produkcyjny na przedmiotowej działce doprowadziłaby do precedensu. Według organu w wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajdują się budynki, na podstawie których można stwierdzić kontynuację funkcji dla wnioskowanej zabudowy na zasadach dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym, gdzie dominują tereny rolnicze, ustalenie warunków zabudowy dla działalności produkcyjnej godziłoby w ład przestrzenny. Od powyższej decyzji Wójta Gminy A odwołał się Z. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez brak podjęcia przez organ wydający decyzję wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności obejmujących ustalenie stopnia uciążliwości jaką miałaby się charakteryzować funkcja produkcyjna zabudowy, czego wynikiem było błędne ustalenie, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem doszłoby do powstania konfliktu z zastanym ładem przestrzennym, a tym samym zaistniałaby sytuacja naruszenia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., 2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia specyficznej charakterystyki urbanistycznej i geograficznej miejscowości A, gmina A, co skutkowało bezzasadną odmową rozszerzenia granicy obszaru analizowanego w kontekście badania przesłanki "zasady dobrego sąsiedztwa", 3) art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na sporządzeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób nieodpowiadający zasadom jego sporządzania, a tym samym uniemożliwiającym realizację zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. - poprzez brak wskazania w jego treści jakiejkolwiek argumentacji w zakresie odniesienia się do okoliczności specyficznej charakterystyki urbanistycznej i geograficznej miejscowości A oraz braku wskazania okoliczności skutkujących określeniem uciążliwości działalności produkcyjnej planowanej przez wnioskodawcę, 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię przejawiającą się uznaniem, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego zaburzyłoby zastany ład przestrzenny wobec braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje funkcja rolnicza, zlokalizowano ponadto pojedyncze zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe (warsztat samochodowy i świetlica wiejska). Brak jest zabudowy o funkcji produkcyjnej. Wprawdzie w orzecznictwie wyjaśnia się, że jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą, niemniej w ocenie Kolegium zabudowa produkcyjna wśród zabudowań typowo rolniczych nie może stanowić jej uzupełnienia. W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest odniesienia dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Tym samym wnioski z przeprowadzonej analizy są prawidłowe, a mianowicie, planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia warunków zabudowy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł Z. B. (dalej jako skarżący, strona), wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia: - czy inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na zmianie sposobu użytkowania budynku bez dokonywania zmiany wielkości budynku, długości budynku, szerokości budynku, parametrów dachu, wysokości do kalenicy i wysokości do okapu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, - czy inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na zmianie sposobu użytkowania budynku i wykonania prac adaptacyjnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, - jaki jest charakter zabudowy na obszarze sąsiadującym z działką skarżącego nr "[...]", w szczególności czy zabudowa na tym terenie jest rozproszona i czy zabudowa mieszkaniowa współistnieje z zabudową zagrodową, - czy działalność planowana przez skarżącego będzie stanowiła uzupełnienie funkcji rolniczej, w szczególności czy będzie użyteczna dla okolicznych rolników, - czy działalność planowana przez skarżącego jest działalnością usługową, czy produkcyjną, - czy dominująca w okolicy działalność rolna stanowi w istocie działalność polegającą na produkcji, - czym różni się działalność planowana przez skarżącego od działalności prowadzonej na obszarze analizowanym w postaci zakładu wulkanizacyjnego połączonego z warsztatem samochodowym, a w szczególności czy obie działalności polegają na wykonywaniu napraw i obróbek materiałów dostarczanych przez klientów, - czy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy A przewiduje możliwość lokalizowania obiektów produkcyjnych i usługowych w powiązaniu z zabudową zagrodową na obszarze wsi A, b) art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia motywów zaskarżonej decyzji i nie odnosi się do argumentacji podniesionej przez skarżącego w odwołaniu z dnia 10 listopada 2020 roku, w szczególności nie wyjaśnia z jakiego względu organ uznał, że: - inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na zmianie sposobu użytkowania budynku bez dokonywania zmiany wielkości budynku, długości budynku, szerokości budynku, parametrów dachu, wysokości do kalenicy i wysokości do okapu, obejmująca jedynie wykonanie prac adaptacyjnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, - wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości dopuszczalnej przepisami prawa jest zasadne w przypadku istnienia zabudowy rozproszonej, współistniejącej z zabudową zagrodową, - działalność planowana przez skarżącego nie będzie stanowiła uzupełnienie funkcji rolniczej, w sytuacji gdy działalność planowana przez skarżącego będzie użyteczna dla okolicznych rolników, a nadto nie będzie działalnością uciążliwą, - dominująca w okolicy działalność rolna, która polega na produkcji żywności nie jest działalnością produkcyjną, - działalność planowana przez skarżącego jest działalnością produkcyjną, w sytuacji gdy polega ona na wykonywaniu usług związanych z obróbką materiałów dostarczonych przez klientów, - działalność planowana przez skarżącego ma odmienny charakter od działalności prowadzonej w zakładzie wulkanizacyjnym połączonym z warsztatem samochodowym znajdującym się na terenie analizowanym, w sytuacji gdy obie działalności sprowadzają się do wykonywania usług na rzecz klientów, które dostarczają materiały do wykonania tych usług, - działalność planowana przez skarżącego doprowadzi do "zaburzenia istniejącego ładu", w sytuacji gdy jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy A, gdyż Studium przewiduje możliwość lokalizowania obiektów produkcyjnych i usługowych w powiązaniu z zabudową zagrodową na obszarze wsi A, a zatem po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru dopuszczalne będzie lokalizowanie na nim inwestycji tożsamych z inwestycją planowaną przez skarżącego, c) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu urzędowego w postaci Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy A, co pozwoliłoby na ustalenie, że działalność planowana przez skarżącego nie doprowadzi do "zaburzenia istniejącego ładu", gdyż Studium przewiduje lokalizację obiektów produkcyjnych i usługowych na obszarze wsi A, o ile nie będą to obiekty uciążliwe, d) art. art. 89 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że inwestycja planowana przez skarżącego nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy: - na obszarze analizowanym znajduje się zakład wulkanizacyjny połączony z warsztatem samochodowym, który pełni analogiczne funkcje do inwestycji planowanej przez skarżącego, gdyż obie działalności polegają na wykonywaniu usług na rzecz klientów, które dostarczają materiały do ich wykonania, - planowana działalność stanowi uzupełnienie dominującej funkcji rolniczej, gdyż nie będzie działalnością uciążliwą, a nadto będzie użyteczna dla okolicznych rolników, bo skarżący będzie wykonywał na ich rzecz usługi o charakterze ślusarskim i związane z naprawą metalowych elementów sprzętów rolniczych, b) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy, c) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu, która nie wiąże się z wykonywaniem robót wymagających wydania pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego dokumentu urzędowego w postaci Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy A na okoliczność, że działalność planowana przez skarżącego nie doprowadzi do zaburzenia istniejącego ładu", gdyż Studium przewiduje lokalizację takich inwestycji na obszarze wsi A, o ile nie będą to obiekty uciążliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez obydwie strony (w skardze i odpowiedzi na skargę). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (obory) na budynek produkcyjny (produkcja elementów metalowych) na działce nr "[...]" w obrębie A, gm. A. Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 j.t), u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, że wyznaczono wokół terenu inwestycji - (działki o nr ew. "[...]" w obrębie A) obszar analizowany o promieniu 3-krotnej szerokości frontu działki. Za front działki przyjęto długość wschodniej granicy działki przylegającej do drogi powiatowej o nr "[...]" (działka o nr ew. "[...]"), stąd ustalono, iż front działki wynosi 59,5 m. Tym samym trzykrotna szerokość frontu działki została określona na 178,5 m w każdą ze stron i jest ona większa niż minimalny obszar analizowany wynoszący 50 m. Organ słusznie stwierdził, że nie było podstaw do powiększania obszaru analizowanego, gdyż nie zaszły żadne przesłanki, które by to uzasadniały. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zauważyć należy również, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza oczywiście zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem jednak dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Z Analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w analizowanym obszarze zdecydowanie dominuje funkcja rolnicza (zagrodowa). Istnieją także pojedyncze zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne jak również usługowe w postaci funkcjonującego warsztatu samochodowego i świetlicy wiejskiej. W obszarze analizowanym brak jest natomiast jakiejkolwiek zabudowy produkcyjnej, a więc nie istnieje żaden budynek o funkcji produkcyjnej. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego produkcja elementów metalowych w sposób istotny różni się od działalności warsztatu samochodowego, który wpisuje się w funkcję usługową i który nie produkuje żadnych produktów, tylko świadczy usługi. Co za tym idzie, potencjalnie w sposób mniejszy oddziaływuje on na otoczenie niż zakład produkcyjny. Podkreślić trzeba, że planowana produkcja elementów metalowych w istotny sposób odbiega od przyjętych uwarunkowań i zasad dla tego terenu, na którym dominuje funkcja zagrodowa oraz w niewielkim stopniu mieszkaniowa i w śladowym usługowa w postaci wspomnianego warsztatu samochodowego i świetlicy. Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku stoi w oczywistej sprzeczności z funkcją budynków pozostających w obszarze analizowanym, tym samym taki sposób użytkowania ewidentnie kolidowałby z zastanym porządkiem i ładem przestrzennym. W obszarze analizowanym nie występują zatem obiekty, które mogłyby stanowić podstawę do określenia ram dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Na tym obszarze nie istnieje żadna zabudowa pełniąca funkcję produkcyjną a planowany sposób użytkowania budynku skarżącego wyraźnie kolidowałby z funkcją i przeznaczeniem budynków znajdujących się na badanym obszarze, co potwierdziła przeprowadzona Analiza. W ocenie Sądu przedstawione w kontrolowanych decyzjach okoliczności faktyczne, jak też argumentacja prawna, dawały podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Niewątpliwie ocena organów obu instancji znajduje oparcie w regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bezpodstawny jest zatem zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że inwestycja planowana przez skarżącego nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Pozbawione podstaw są również zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Interpretacja zwrotu "zmiana zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wskazuje, że chodzi tu o zmianę polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niewątpliwie zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania budynku obory na budynek do produkcji elementów metalowych na działce, co wynika jednoznacznie z samego wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Tym bardziej niezrozumiały jest powyższy zarzut. Skarżący podniósł również, że działalność planowana przez niego nie doprowadzi do zaburzenia istniejącego ładu, gdyż Studium przewiduje lokalizację takich inwestycji na obszarze wsi A, o ile nie będą to obiekty uciążliwe. Trzeba mieć jednak na uwadze, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy z uwagi na sprzeczność z ustaleniami studium jako aktem z zakresu planowania przestrzennego. Ustawodawca przesądził, że dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powoduje stwierdzenie jej wygaśnięcia, o ile nie wydano już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 65 u.p.z.p.). Skoro zaś studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej. Dlatego też zupełnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu urzędowego w postaci Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy A. Oczywiście wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Ważne jest, aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co według Sądu nastąpiło w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest właśnie istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 27 lutego 2017r., II OSK 3045/15). Podkreślić również należy, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyrok NSA z 28 lutego 2017 r" II OSK 1609/15, dostępny w CBOSA). Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienia obydwu decyzji są wyczerpujące i wskazują motywy podjętego rozstrzygnięcia. Trudno oczekiwać od organów żeby przeprowadziły postępowanie w szerszym zakresie, ponieważ poczynione ustalenia są wystarczające dla oceny spornej inwestycji w kontekście spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kluczowym elementem postępowania dowodowego była Analiza, która w sposób dokładny przedstawiła sposób zagospodarowania działek w obszarze analizowanym wraz ze wskazaniem budynków i ich funkcji. Takie wyszczególnienie obiektów pozwoliło na rzetelną ocenę i weryfikację ewentualnej kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak było również podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ponieważ w ocenie Sądu nie wniosła by ona niczego istotnego do sprawy. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.