II OSK 3045/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 545/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz J. Z. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 545/15, oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z. S. w dniu 4 lipca 2014 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na handlowy oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na handlowo-usługowy – usługi wymiany opon i drobne usługi nieuciążliwe dla środowiska i sąsiadów. W dniu 12 września 2014 r. zmienił ww. wniosek w pkt 2, wskazując, że w zakresie budynku gospodarczego inwestycja polegać ma na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy – usługi związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów. Obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji będzie się odbywała z ul. Suwalskiej oraz projektowanym zjazdem z ul. Ogrodowej. Prezydent Ełku decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na handlowy oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługowy – usługi związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów, zlokalizowanej w obrębie 2 – Ełk 2 Miasta Ełku, przy ul. Suwalskiej 14, na działce nr 1701/2. Zabudowa w obszarze analizowanym i sąsiednim podzielona jest na trzy obszary, oznaczone w załączniku graficznym jako A, B, C. W obszarze A, znajdującym się po jednej stronie ul. Suwalskiej występuje osiedle domków jednorodzinnych (w tym teren objęty wnioskiem), które tworzą pewną urbanistyczną całość. W obszarze B, znajdującym się po drugiej stronie ul. Suwalskiej występuje zróżnicowany typ zabudowy: zabudowa mieszkalna wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. Teren ten w części objęty jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zwanym "Ełk – Łukaszewicza", w którym wyodrębniono obszar pod zabudowę usługową, produkcyjną i handlową. W obszarze tym występują: przychodnia, serwis opon, salon samochodowy, zakład produkujący opakowania. Na pozostałym obszarze strefy B (poza planem) znajdują się: budynek szkoły, budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami (handel) w parterze, budynek mieszkalno-usługowy (poczta oraz sprzedaż gwoździ i siatek). W obszarze C zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowo-handlowej i składowej i są to: supermarket TESCO z urządzonym parkingiem dla klientów (położony w granicach obszaru analizowanego), hurtownia warzyw, hurtownia materiałów budowlanych. Zabudowa ta tworzy odrębny funkcjonalnie obszar. Działka objęta wnioskiem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej w obszarze A. W obszarze analizowanym, w tej części terenu urbanistycznego stanowiącego pewną jednorodną zabudowę nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca, pełniąca funkcję usługową wskazaną we wniosku. Niektóre z budynków mieszkalnych jednorodzinnych posiadają w parterach usługi (sklepy, zakład stomatologiczny, lecznicę dla zwierząt), jednak te usługi nie powodują uciążliwości dla najbliższego sąsiedztwa, są jedynie uzupełnieniem funkcji podstawowej obszaru. Wprowadzenie nowych usług o bardzo odmiennym charakterze może naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa i zachwiać ład przestrzenny w obszarze stanowiącym pewną jednorodną całość. Teren usług uciążliwych, produkcyjnych zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ul. Suwalskiej i objęty jest ustaleniami miejscowego planu. Teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim ma pełnić funkcję mieszkalną. Planowana inwestycja spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego, w szczególności może naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa i wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Planowana inwestycja może naruszać uzasadnione interesy osób trzecich poprzez zakłócenia powodowane przez hałas, wibracje (powodowane przez pracę maszyn, sprężarek i kluczy pneumatycznych) oraz zanieczyszczenie powietrza, między innymi w wyniku zwiększonego natężenia ruchu pojazdów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpoznaniu odwołania Z. S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I. instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzająca tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Działka objęta wnioskiem znajduje się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej w wydzielonym przez urbanistę sporządzającego analizę obszarze A. W obszarze analizowanym, w tej części terenu urbanistycznego stanowiącego pewną jednorodną zabudowę nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca, pełniąca funkcję usługową wskazaną we wniosku. Niektóre z budynków mieszkalnych jednorodzinnych posiadają w parterach usługi (sklepy, zakład stomatologiczny, lecznicę dla zwierząt), jednak te usługi nie powodują uciążliwości dla najbliższego sąsiedztwa, są jedynie uzupełnieniem funkcji podstawowej obszaru. Wprowadzenie nowych usług o bardzo odmiennym charakterze może naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa i zachwiać ład przestrzenny w obszarze stanowiącym pewną jednorodną całość. Teren usług uciążliwych, produkcyjnych zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ul. Suwalskiej i objęty jest ustaleniami miejscowego planu. Teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim ma pełnić funkcję mieszkalną. Kolegium podniosło, że podział na podstrefy A, B i C, dokonany przez planistę w analizie funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr 1701/2, w obrębie A, przy ul. Suwalskiej, nie ma żadnego znaczenia prawnego w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują bowiem takiego dzielenia terenu na podstrefy wokół planowanej inwestycji. Organ analizując teren wokół spornej inwestycji winien zbadać warunek kontynuacji funkcji w oparciu o obszar znajdujący na zastanym przez inwestora terenie. W tym kontekście doniosłość prawną ma tylko obszar analizowany oceniany jako całość. Na obszarze analizowanym, w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, jak również zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa magazynowa, budynek szkoły. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym dokumentacji fotograficznej wynika, że na działce nr 1702 zlokalizowana jest lecznica weterynaryjna, na działce nr 1740 funkcjonuje przychodnia dentystyczna, na działce nr 1703 jest sklep spożywczy, na działce 1698/2 istnieje hipermarket wielkopowierzchniowy z parkingiem na 100 aut. Przede wszystkim jednak na działce nr 1307/42 znajduje się budynek handlowo-usługowy związany ze sprzedażą i wymianą opon samochodowych, a zatem usługami tożsamymi do tych, jakie zamierza wykonywać wnioskodawca. Powyższa okoliczność została zupełnie pominięta przez organ pierwszej instancji. Kolegium argumentowało ponadto, że nawet przyjmując rozumowanie organu (dotyczące podziału obszaru analizowanego na trzy podstrefy) dostrzec trzeba, że działka skarżącego, na której planowane jest sporne zamierzenie inwestycyjne, położona jest na skraju podstrefy oznaczonej w analizie jako A (osiedle domów jednorodzinnych wraz z usługami nieuciążliwymi). Nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się także w podstrefie B, w której funkcjonuje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. Sama działka nr 1701/2 znajduje się także w bezpośrednim sąsiedztwie podstrefy C, gdzie zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowo-handlowej i składowej, tj. supermarket z urządzonym parkingiem dla klientów, hurtownia warzyw, hurtownia materiałów budowlanych. Działka skarżącego leży tuż przy ruchliwej ulicy, w bardzo bliskiej odległości od wielko powierzchniowego obiektu handlowego. W samej zaś strefie A znajdują się nie tylko budynki o funkcji mieszkalnej, ale również usługowej. W bliskim sąsiedztwie działki skarżącego zlokalizowany jest np. budynek handlowo-usługowy związany ze sprzedażą i wymianą opon samochodowych. Nie można zatem stwierdzić, że planowana inwestycja będzie bardziej uciążliwa niż istniejący już punkt wymiany opon znajdujący się po przeciwnej stronie ul. Suwalskiej. Ponadto wskazano, że odwołujący się, na spornej działce dla planowanego budynku, przewidział także funkcję mieszkaniową. W istocie będzie więc to budynek mieszkalno-usługowy. Taka zaś zabudowa także powszechnie występuje w podstrefie A. Kolegium podniosło, że warunek kontynuacji funkcji trzeba rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Kolegium wskazało, że w związku z tym, iż organ podzielił w sposób nieuprawniony obszar analizowany na trzy podstrefy, nie uwzględnił natomiast faktu istnienia w obszarze analizowanym usług tożsamych do usług planowanych przez inwestora, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien zatem jeszcze raz dokonać analizy wyznaczonego terenu wokół planowanej inwestycji i wziąć pod uwagę wszystkie występujące na tym terenie funkcje obiektów. Przy tej ponownej analizie trzeba zwłaszcza zwrócić uwagę na istnienie funkcji usługowej o podobnym charakterze co planowana inwestycja i w tym kontekście rozważyć czy planowana inwestycja wpisze się w warunek kontynuacji występujących na obszarze analizowanym funkcji. J. Z. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 146 poz. 1588) poprzez przyjęcie, że: podział na podstrefy A, B i C dokonany przez planistę w analizie funkcji cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr 1701/2, w obrębie A przy ul. Suwalskiej, a w szczególności analiza architektoniczno-urbanistycznej wyodrębnionej w powyższy sposób strefy urbanistycznej, w której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w odniesieniu do oceny kontynuacji funkcji zamierzenia inwestycyjnego względem funkcji ustalonej, jako dominująca – podstawowa w analizowanej strefie, nie ma żadnego znaczenia prawnego w odniesieniu do stosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy: dokonanie w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego, podziału tego obszaru na odrębne, z uwagi na rodzaj zabudowy, acz graniczące ze sobą strefy urbanistyczne, dokonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej wyodrębnionej w powyższy sposób strefy urbanistycznej, w której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w odniesieniu do oceny kontynuacji funkcji zamierzenia inwestycyjnego względem funkcji ustalonej, jako dominująca – podstawowa w analizowanej strefie, stwierdzenie, iż przekroczenie przez działalność projektowaną – planowaną, na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, z uwagi na jej zakres, dominującej – podstawowej funkcji zabudowy strefy urbanistycznej, wyodrębnionej w obszarze analizowanym, w stopniu uniemożliwiającym pogodzenie funkcji podstawowej z funkcją wprowadzaną na skutek projektowanej inwestycji, stanowi podstawę do stwierdzenia, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji dla obszaru objętego analizą funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr 1701/2. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie, w zakresie przyjęcia za udowodnione, iż inwestycja objęta wnioskiem Z. S. z dnia 4 lipca 2014 r. nie będzie bardziej uciążliwa od dotychczas istniejących w sąsiedztwie punktów, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, pod względem generowanych zanieczyszczeń, hałasu czy też wpływu na zdrowie okolicznych mieszkańców, W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podzielił zasadnicze argumenty Kolegium uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji istotnych okoliczności decydujących o możliwości ustalenia warunków zabudowy do opisanej na wstępie inwestycji. W ocenie Sądu naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. spowodowało skutek niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mających dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Dalej Sąd wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 60 i nast. określa przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przeprowadził analizę wyznaczając obszar analizowany, który został podzielony na trzy podstrefy A, B i C, co znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym do analizy. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji. W tym zakresie argumentował, że w obszarze analizowanym, w części terenu urbanistycznego, stanowiącego pewną jednorodną zabudowę, nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową. Stwierdził, że teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim pełni funkcję mieszkaniową. Dlatego też niemożliwe było w ocenie organu pierwszej instancji ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu celem świadczenia usług związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów. Wskazano przy tym, że teren usług uciążliwych czy też produkcyjnych, zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ul. Suwalskiej i objęty jest ustaleniami miejscowego planu. Zdaniem Sądu podział na podstrefy A, B i C, dokonany przez planistę w analizie funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr 1701/2, w obrębie 2, Ełk – 2 Miasta Ełku, przy ul. Suwalskiej 14, nie ma żadnego znaczenia prawnego w odniesieniu do przytoczonej już regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem takiego dzielenia terenu na podstrefy wokół planowanej inwestycji. Organ analizując teren wokół spornej inwestycji winien zbadać warunek kontynuacji funkcji w oparciu o obszar znajdujący na zastanym przez inwestora terenie. W tym kontekście doniosłość prawną ma tylko obszar analizowany oceniany jako całość. Z niego wynika zaś, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się zarówno budynki o charakterze jednorodzinnym, ale także istnieje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. I tak na działce nr 1702 zlokalizowana jest lecznica weterynaryjna, na działce o nr 1740/6 funkcjonuje przychodnia dentystyczna, na działce nr 1703 jest sklep spożywczy. Natomiast na działce 1698/2 istnieje hipermarket wielkopowierzchniowy z parkingiem na 100 aut, a na działce nr 1307/42 znajduje się budynek handlowo-usługowy związany ze sprzedażą i wymianą opon samochodowych. Ponadto działka nr 1701/2, na której planowane jest sporne zamierzenie inwestycyjne, położona jest na skraju podstrefy oznaczonej w analizie jako A (osiedle domów jednorodzinnych wraz z usługami nieuciążliwymi). Nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się także w podstrefie B w której funkcjonuje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. Sama działka nr 1701/2 znajduje się także w bezpośrednim sąsiedztwie podstrefy C, gdzie zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowo-handlowej i składowej, tj. supermarket TESCO, z urządzonym parkingiem dla klientów, hurtownia warzyw, hurtownia materiałów budowlanych. Dziaka nr 1701/2 leży tuż przy ruchliwej ulicy Suwalskiej, w bardzo bliskiej odległości od wspomnianego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego marki TESCO. Ponadto wnioskodawca uzyskał zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. Ogrodowej do obsługi budynków na działce objętej wnioskiem. Trudno jednocześnie zakładać, że usługi związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów będą bardziej uciążliwe niż usługi związane ze sprzedażą i wymianą opon samochodowych. Ponadto na działce nr 1701/2 przewidziano także funkcję mieszkaniową. W istocie będzie więc to budynek mieszkalno-usługowy. Taka zaś zabudowa także powszechnie występuje w podstrefie A. W ocenie Sądu skoro organ podzielił w sposób nieuprawniony obszar analizowany na trzy podstrefy i nie uwzględnił faktu istnienia w obszarze analizowanym usług tożsamych do usług planowanych przez inwestora, zasadnym było uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Burmistrz Miasta Ełku odmawiając ustalenia warunków zabudowy podał, że w obszarze analizowanym – w części obszaru analizowanego, tj. w obszarze A, stanowiącego pewną jednorodną zabudowę – nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową wskazaną we wniosku. Nadto uznał, że wprowadzenie nowych usług o bardzo odmiennym charakterze może naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa i zachwiać ład przestrzenny w obszarze stanowiącym pewną jednorodną całość. Nadto, chociaż organ wprost tego nie wyartykułował, to jednak w istocie tak uznał, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy kwalifikowane winno być jako usługa uciążliwa i jako taka winna być zlokalizowana po przeciwnej stronie ul. Suwalskiej, gdyż teren objęty wnioskiem jest położony w obrębie jednostki urbanistycznej, która przede wszystkim ma pełnić funkcję mieszkalną. Zatem organ dokonał oceny zamierzenia inwestycyjnego w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tylko i wyłącznie przez pryzmat zabudowy (funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia) zlokalizowanej w obszarze A, czym naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako że granica obszaru analizowanego w tej jednostce od strony północnej i zachodniej nie zastała wyznaczona w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W konsekwencji naruszył także § 3 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy w błędnie wyznaczonym (nie spełniających minimalnych odległości w kierunkach powyżej wskazanych) obszarze analizowanym. Wprawdzie organ zakresem analizy objął także obszar B i C, lecz ocenę potencjalnej kontynuacji funkcji rzeczonego zamierzenia inwestycyjnego dokonał tylko i wyłącznie w świetle stanu zagospodarowania w obszarze A, z pominięciem zagospodarowania w pozostałych obszarach. Dopiero kompleksowa analiza charakterystycznych cech tych obiektów z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozwala na ocenę dopuszczalności realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto wadą decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. jest fakt, że wprawdzie zawiera ona analizę funkcji, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowiącej załącznik nr 1, jednak nie zawiera części graficznej w/w decyzji, jak tego wymaga § 9 ust. 1 rozporządzenia. Integralną bowiem częścią decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy jest mapa z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zatem integralną – w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a. – częścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jej część graficzna. Decyzja organu I instancji zawiera tylko wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast brak jest części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja nie zawiera zatem wszystkich niezbędnych elementów (art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Powyższe w ocenie Sądu przesądza, że jakkolwiek uzasadnienie skarżonej decyzji nie identyfikuje naruszenia powyżej wskazanych przepisów, to jednak odpowiada ono prawu. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Organ zobligowany jest zatem jeszcze raz dokonać analizy wyznaczonego terenu wokół planowanej inwestycji i wziąć pod uwagę wszystkie występujące na tym terenie funkcje obiektów, w tym także w obszaru B i C. Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji możliwości naruszenia przepisów ochrony środowiska przez planowaną inwestycję, Sąd podkreślił, że organ nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który zostanie naruszony przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Tym samym podnoszone naruszenia nie mają żadnego oparcia w przepisach prawa i stanowią jedynie dywagacje organu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. J. Z. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że: – dokonanie w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego, podziału tego obszaru na odrębne, z uwagi na rodzaj zabudowy, acz graniczące ze sobą strefy urbanistyczne, – dokonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej wyodrębnionej w powyższy sposób strefy urbanistycznej, w której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w odniesieniu do oceny kontynuacji funkcji zamierzenia inwestycyjnego względem funkcji ustalonej, jako dominująca – podstawowa w analizowanej strefie, – stwierdzenie, iż przekroczenie przez działalność projektowaną – planowaną, na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, z uwagi na jej zakres, dominującej – podstawowej funkcji zabudowy strefy urbanistycznej, wyodrębnionej w obszarze analizowanym, w stopniu uniemożliwiającym pogodzenie funkcji podstawowej z funkcją wprowadzaną na skutek projektowanej inwestycji, stanowi podstawę do stwierdzenia, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa o zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy o wydanie warunków zabudowy. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które skutkowało naruszeniem przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni i zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało uznać za trafne. Sąd Wojewódzki kierując się niewłaściwym rozumieniem wymienionego przepisu niezasadnie zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w sprawie co do wymogów wynikających z ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Konkretnie zagadnieniem spornym stało się to, czy planowane przedsięwzięcie polegające na częściowej zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów mieszkalno-gospodarczych na handlowo-usługowe (wymiana opon, sprzątanie wnętrz pojazdów) będzie stanowiło kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na danym terenie, objętym analizą stosownie do przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Organ pierwszej instancji badając dopuszczalność planowanej inwestycji uwzględnił ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazujące na to, że w wyznaczonym obszarze wyodrębnione zostały trzy strefy zabudowy o różnorodnym charakterze. Działka inwestycyjna o nr 1701/2 znajduje się w strefie A, którą objęte zostało osiedle domów jednorodzinnych znajdujących się po jednej stronie ul. Suwalskiej i tworzących urbanistyczną całość. Osiedle to jest jednym z najstarszych w Ełku i stanowi kontynuację osiedla istniejącego jeszcze przed drugą wojną światową. Na jego terenie nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową o charakterze odpowiadającym planowanemu przedsięwzięciu. Tylko niektóre z budynków mieszkalnych posiadają w parterze lokale usługowe (sklepy, zakład stomatologiczny, lecznica dla zwierząt), jednak nie powodują one uciążliwości dla najbliższego sąsiedztwa. Organ pierwszej instancji przyjął, że wprowadzenie nowej zabudowy pełniącej funkcję usługową o większym stopniu uciążliwości naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny. Zwrócił uwagę, że usługi uciążliwe dopuszczone są w strefach B i C, gdzie występuje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, magazynowa, produkcyjna oraz takie obiekty jak szkoła czy supermarket TESCO. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nieuprawnione było podzielenie obszaru analizowanego na trzy podstrefy, przez co nie zostały w sposób wystarczający uwzględnione występujące w całym obszarze analizowanym usługi o tożsamym charakterze co planowane przez wnioskodawcę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium kierując się zasadniczo poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Olsztynie z 24 lutego 2015 r., II SA/Ol 1312/14, przyjęło w sprawie niewłaściwe stanowisko co do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaznaczyć należy, że zgodnie z ustanowioną w tym przepisie zasadą dobrego sąsiedztwa zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Celem bowiem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.,p.z.p. jako: "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Ocena dopuszczalności lokalizacji nowej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna. Oczywiście zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy następującej w obszarze analizowanym. W wyroku z 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. W orzecznictwie wskazuje się również, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., II OSK 1095/10, wyrok WSA z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 602/07). Wobec powyższego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie całkowicie niezasadnie Kolegium oraz Sąd Wojewódzki zakwestionowały wydzielenie w analizie urbanistycznej stref oznaczonych jako części A, B, C – wywodząc, że dla ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "doniosłość prawną ma tylko obszar analizowany oceniany jako całość". Oczywiście Sąd Wojewódzki ma rację, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przeprowadza się na całym terenie wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jednak badając dopuszczalność planowanej inwestycji uwzględnia się wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego, w tym takie, które wskazują na istnienie terenów o odrębnej strukturze zabudowy. W przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że osiedle domów jednorodzinnych wydzielone zostaje od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić należy, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p. Tych wszystkich aspektów nie uwzględnił Sąd Wojewódzki, a w konsekwencji błędnie stwierdził, że przy ocenie dopuszczalności przedmiotowej inwestycji należy uwzględnić wszystkie występujące na danym terenie funkcje obiektów, w tym okoliczność, że w bliskim sąsiedztwie działki inwestora znajduje się zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, w tym hipermarket wielkopowierzchniowy z parkingiem na 100 aut oraz budynek przeznaczony do sprzedaży i wymiany opon samochodowych. Zaznaczyć należy, że wskazywanie działki nr 1307/42 i znajdującego się na niej obiektu handlowo-usługowego nie jest trafne albowiem odległe jego położenie sprawia, że nie może on stanowić wzorca dla przedmiotowej inwestycji, zwłaszcza gdy się uwzględni lokalizację tej działki w odmiennej strefie wydzielonej w obszarze analizowanym. Dla oceny dopuszczalności ustalenia warunków zmiany zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy zasadnicze znaczenie mają ustalenia dotyczące funkcji usługowej tych obiektów, które występują na wydzielonym osiedlu domów jednorodzinnych. Jednak nie bez znaczenia jest również fakt, że działka objęta wnioskiem usytuowana jest na skraju osiedla. Z uwagi na jej wielkość można założyć, że inne są uwarunkowania gdy obiekt o funkcji usługowej miałby być usytuowany od strony ul. Suwalskiej, a inne gdyby miał sąsiadować bezpośrednio z zabudową jednorodzinną położoną przy ul. Ogrodowej. Dlatego w rozważanym przypadku niezbędna jest wnikliwa analiza w zakresie charakteru i uciążliwości planowanego przedsięwzięcia oraz możliwości jego dostosowania do stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie, przy uwzględnieniu kwestii związanych z ochroną interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tych wszystkich względów należało uznać, że konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i dokonanie oceny na podstawie analizy urbanistyczno-architektoniczej, czy planowana zabudowa spełniać będzie warunek w zakresie kontynuacji funkcji, oraz czy nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego oraz nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ odwoławczy rozważy ponadto, czy dla pełnej oceny przesłanek ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazane byłoby uzupełnienie materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.