II SA/Ol 545/15

Dnia 18 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr ‘[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Z. S. od decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Prezydenta "[...]" przez Zastępcę Prezydenta w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na handlowy oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługowy - usługi związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów, zlokalizowanej w obrębie "[...]", przy "[...]", na działce nr "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym. W dniu 4 lipca 2014 r. Z. S. złożył w Urzędzie Miasta w "[...]" wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na handlowy oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na handlowo-usługowy - usługi wymiany opon i drobne usługi nieuciążliwe dla środowiska i sąsiadów. Wnioskiem z dnia 12 września 2014 r. Z. S. zmienił w/w wniosek w pkt 2, wskazując, że w zakresie budynku gospodarczego inwestycja polegać ma na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy - usługi związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów. Wnioskodawca dookreślił również, że obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji będzie się odbywała z "[...]" oraz projektowanym zjazdem z "[...]". Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]’ działający z upoważnienia Prezydenta Miasta - Zastępca Prezydenta Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na handlowy oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługowy – usługi związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów, zlokalizowanej w "[...]". W uzasadnieniu podano, że zabudowa w obszarze analizowanym i sąsiednim podzielona jest na trzy obszary, oznaczone w załączniku graficznym jako A, B, C. Wskazano, że w obszarze A, znajdującym się po jednej stronie ul. "[...]" występuje osiedle domków jednorodzinnych (w tym teren objęty wnioskiem), które tworzą pewną urbanistyczną całość. W obszarze B, znajdującym się po drugiej stronie ul. "[...]’ występuje zróżnicowany typ zabudowy: zabudowa mieszkalna wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. Teren ten w części objęty jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zwanym "[...]", w którym wyodrębniono obszar pod zabudowę usługową, produkcyjną i handlową. W obszarze tym występują: przychodnia, serwis opon, salon samochodowy, zakład produkujący opakowania. Na pozostałym obszarze strefy B (poza planem) znajdują się: budynek szkoły, budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami (handel) w parterze, budynek mieszkalno-usługowy (poczta oraz sprzedaż gwoździ i siatek). W obszarze C zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowo-handlowej i składowej i są to: supermarket z urządzonym parkingiem dla klientów (położony w granicach obszaru analizowanego), hurtownia warzyw, hurtownia materiałów budowlanych. Zabudowa ta tworzy odrębny funkcjonalnie obszar. Organ wskazał, że działka objęta wnioskiem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej w obszarze A. W obszarze analizowanym, w tej części terenu urbanistycznego stanowiącego pewną jednorodną zabudowę nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca, pełniąca funkcję usługową wskazaną we wniosku. Niektóre z budynków mieszkalnych jednorodzinnych posiadają w parterach usługi (sklepy, zakład stomatologiczny, lecznicę dla zwierząt), jednak te usługi nie powodują uciążliwości dla najbliższego sąsiedztwa, są jedynie uzupełnieniem funkcji podstawowej obszaru. Wprowadzenie nowych usług o bardzo odmiennym charakterze może naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa i zachwiać ład przestrzenny w obszarze stanowiącym pewną jednorodną całość. Teren usług uciążliwych, produkcyjnych zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ul. "[...]" i objęty jest ustaleniami miejscowego planu. Teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim ma pełnić funkcję mieszkalną. Reasumując organ podniósł, że planowana inwestycja spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego, w szczególności może naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa i wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Planowana inwestycja może naruszać uzasadnione interesy osób trzecich poprzez zakłócenia powodowane przez hałas, wibracje (powodowane przez pracę maszyn, sprężarek i kluczy pneumatycznych) oraz zanieczyszczenie powietrza, między innymi w wyniku zwiększonego natężenia ruchu pojazdów. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. wskazał, że przyczyną odmowy wydania wnioskowanych warunków zabudowy jest brak bezstronności organu prowadzącego postępowanie. Podał, że w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości znajdują się budynki, gdzie realizowana jest różnoraka działalność gospodarcza, w tym o profilu zbliżonym do planowanego przez niego lub mogąca być potencjalnie uznana za uciążliwą, np. zakład naprawy elektronarzędzi. Wyjaśnił, że nie planuje na swojej działce zabudowy wolnostojącej, pełniącej funkcję usługową, a jedynie chce zaadaptować część istniejącego domu i pomieszczeń gospodarczych na działalność usługową. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie wziął pod uwagę oceny Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która nie znalazła żadnej przeszkody do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyjaśnił, że na przedmiotową posesję ruch może odbywać się od strony ul. "[...]" jak również od strony ul. "[...]" (po tej ulicy odbywa się ruch samochodów dostawczych do supermarketu, co także powoduje natężenie ruchu pojazdów i hałasu przewyższający ten, który mogłaby powodować planowana inwestycja). Wyjaśnił, że najgłośniejsze urządzenie, jakiego będzie używać to sprężarka o głośności 68 dB, co jest porównywalne z głośnością kosiarki do trawy, przy czym urządzenie to będzie używane incydentalnie i to wewnątrz obiektu, tak więc emisja dźwięku będzie wręcz znikoma, a wibracje praktycznie nie wystąpią. Ponadto, chybiony jest argument o zanieczyszczeniu powietrza, w sytuacji gdy planowane usługi nie wiążą się z emisją jakichkolwiek substancji szkodliwych, zaś ewentualna emisja spalin nie będzie odbiegała poziomem od już istniejącej, gdzie przedmiotowa działka znajduje się u zbiegu dwóch ulic (w tym droga krajowa ,,[...]" o b. dużym natężeniu ruchu) oraz parkingu przy supermarkecie. Zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jak również art. 61 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 6 lutego 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo adwokata A. P., reprezentującego uczestników postępowania: A. S., Z. J., J. Z., M. R. oraz E. F. W piśmie tym pełnomocnik uczestników wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało m.in., że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzająca tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Działka objęta wnioskiem znajduje się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej w wydzielonym przez urbanistę sporządzającego analizę obszarze A. W obszarze analizowanym, w tej części terenu urbanistycznego stanowiącego pewną jednorodną zabudowę nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca, pełniąca funkcję usługową wskazaną we wniosku. Niektóre z budynków mieszkalnych jednorodzinnych posiadają w parterach usługi (sklepy, zakład stomatologiczny, lecznicę dla zwierząt), jednak te usługi nie powodują uciążliwości dla najbliższego sąsiedztwa, są jedynie uzupełnieniem funkcji podstawowej obszaru. Wprowadzenie nowych usług o bardzo odmiennym charakterze może naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa i zachwiać ład przestrzenny w obszarze stanowiącym pewną jednorodną całość. Teren usług uciążliwych, produkcyjnych zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ul. "[...]" i objęty jest ustaleniami miejscowego planu. Teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim ma pełnić funkcję mieszkalną. Kolegium podniosło, że podział na podstrefy A, B i C, dokonany przez planistę w analizie funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr "[...]", w obrębie A, przy "[...]", nie ma żadnego znaczenia prawnego w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują bowiem takiego dzielenia terenu na podstrefy wokół planowanej inwestycji. Organ analizując teren wokół spornej inwestycji winien zbadać warunek kontynuacji funkcji w oparciu o obszar znajdujący na zastanym przez inwestora terenie. W tym kontekście doniosłość prawną ma tylko obszar analizowany oceniany jako całość. Na obszarze analizowanym, w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, jak również zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa magazynowa, budynek szkoły. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym dokumentacji fotograficznej wynika, że na działce nr "[...]" zlokalizowana jest lecznica weterynaryjna, na działce nr ‘[...]" funkcjonuje przychodnia dentystyczna, na działce nr "[...]" jest sklep spożywczy, na działce "[...]" istnieje hipermarket wielkopowierzchniowy z parkingiem na 100 aut. Przede wszystkim jednak na działce nr ‘[...]" znajduje się budynek handlowo-usługowy związany ze sprzedażą i wymianą opon samochodowych, a zatem usługami tożsamymi do tych, jakie zamierza wykonywać wnioskodawca. Powyższa okoliczność została zupełnie pominięta przez organ pierwszej instancji. Kolegium argumentowało ponadto, że nawet przyjmując rozumowanie organu (dotyczące podziału obszaru analizowanego na trzy podstrefy) dostrzec trzeba, że działka skarżącego, na której planowane jest sporne zamierzenie inwestycyjne, położona jest na skraju podstrefy oznaczonej w analizie jako A (osiedle domów jednorodzinnych wraz z usługami nieuciążliwymi). Nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się także w podstrefie B, w której funkcjonuje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. Sama działka nr "[...]" znajduje się także w bezpośrednim sąsiedztwie podstrefy C, gdzie zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowo-handlowej i składowej, tj. supermarket z urządzonym parkingiem dla klientów, hurtownia warzyw, hurtownia materiałów budowlanych. Działka skarżącego leży tuż przy ruchliwej ulicy, w bardzo bliskiej odległości od wielko powierzchniowego obiektu handlowego. W samej zaś strefie A znajdują się nie tylko budynki o funkcji mieszkalnej, ale również usługowej. W bliskim sąsiedztwie działki skarżącego zlokalizowany jest np. budynek handlowo-usługowy związany ze sprzedażą i wymianą opon samochodowych. Nie można zatem stwierdzić, że planowana inwestycja będzie bardziej uciążliwa niż istniejący już punkt wymiany opon znajdujący się po przeciwnej stronie ul. "[...]". Ponadto wskazano, że odwołujący się, na spornej działce dla planowanego budynku, przewidział także funkcję mieszkaniową. W istocie będzie więc to budynek mieszkalno-usługowy. Taka zaś zabudowa także powszechnie występuje w podstrefie A. Kolegium podniosło, że warunek kontynuacji funkcji trzeba rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07). Odnosząc się do wskazanej przez organ pierwszej instancji możliwości naruszenia przez planowaną inwestycję wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia Kolegium stwierdziło, że organ nie wskazał żadnych przepisów prawa, które mogłyby zostać naruszone przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Tym samym podnoszone naruszenia nie mają żadnego oparcia w przepisach prawa i nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Reasumując Kolegium wskazało, że w związku z tym, iż organ podzielił w sposób nieuprawniony obszar analizowany na trzy podstrefy, nie uwzględnił natomiast faktu istnienia w obszarze analizowanym usług tożsamych do usług planowanych przez inwestora, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien zatem jeszcze raz dokonać analizy wyznaczonego terenu wokół planowanej inwestycji i wziąć pod uwagę wszystkie występujące na tym terenie funkcje obiektów. Przy tej ponownej analizie trzeba zwłaszcza zwrócić uwagę na istnienie funkcji usługowej o podobnym charakterze co planowana inwestycja i w tym kontekście rozważyć czy planowana inwestycja wpisze się w warunek kontynuacji występujących na obszarze analizowanym funkcji. Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wywiódł do tut. Sadu, reprezentowany przez pełnomocnika, J. Z. żądając jej uchylenia w całości. Zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 146 poz. 1588) poprzez przyjęcie, że: podział na podstrefy A, B i C dokonany przez planistę w analizie funkcji cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr "[...]", w obrębie A przy "[...]", a w szczególności analiza architektoniczno - urbanistycznej wyodrębnionej w powyższy sposób strefy urbanistycznej, w której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w odniesieniu do oceny kontynuacji funkcji zamierzenia inwestycyjnego względem funkcji ustalonej, jako dominująca - podstawowa w analizowanej strefie, nie ma żadnego znaczenia prawnego w odniesieniu do stosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy: dokonanie w ramach analizy architektoniczno - urbanistycznej obszaru analizowanego, podziału tego obszaru na odrębne, z uwagi na rodzaj zabudowy, acz graniczące ze sobą strefy urbanistyczne, dokonanie analizy architektoniczno – urbanistycznej wyodrębnionej w powyższy sposób strefy urbanistycznej, w której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w odniesieniu do oceny kontynuacji funkcji zamierzenia inwestycyjnego względem funkcji ustalonej, jako dominująca - podstawowa w analizowanej strefie, stwierdzenie, iż przekroczenie przez działalność projektowaną - planowaną, na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, z uwagi na jej zakres, dominującej – podstawowej funkcji zabudowy strefy urbanistycznej, wyodrębnionej w obszarze analizowanym, w stopniu uniemożliwiającym pogodzenie funkcji podstawowej z funkcją wprowadzaną na skutek projektowanej inwestycji, stanowi podstawę do stwierdzenia, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji dla obszaru objętego analizą funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr ‘[...]". Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie, w zakresie przyjęcia za udowodnione, iż inwestycja objęta wnioskiem Z. S. z dnia "[...]" nie będzie bardziej uciążliwa od dotychczas istniejących w sąsiedztwie punktów, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, pod względem generowanych zanieczyszczeń, hałasu czy też wpływu na zdrowie okolicznych mieszkańców, W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz .U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na handlowy oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługowy – usługi związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja - w przekonaniu Składu orzekającego w niniejszej sprawie - nie narusza przepisów obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przywołanej normy prawnej ugruntował się jednolity pogląd, który tutejszy sąd w pełni podziela, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1166/13). Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Nie można bowiem pomijać, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Norma ta umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Dyrektywy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (patrz art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP) powodują, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji, z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia tej zasady. Mając na uwadze regulację art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że organ drugiej instancji może wydać decyzję kasacyjną, tylko gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego okazałby się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy musi rozważyć, czy może - nie przekraczając granic dwuinstancyjności - przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej. Uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne z tego powodu, że organ pierwszej instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma ustawowy nakaz uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zatem w sprawach, w których organ pierwszej instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a.. Oczywiście wówczas zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12). Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w kontekście obowiązujących przepisów prawa i poczynionych wyżej uwag, Sąd podzielił zasadnicze argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji istotnych okoliczności decydujących o możliwości ustalenia warunków zabudowy do opisanej na wstępie inwestycji. W ocenie Sądu, naruszenie wskazanych w decyzji organu odwoławczego przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.– spowodowało skutek niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mających dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Trzeba mieć przy tym na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę wyznaczając obszar analizowany, który został podzielony na trzy podstrefy A, B i C, co znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym do analizy (akta adm., k. 101). Na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną jest spełnienie warunku zapewnienia kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że planowana inwestycja w zakresie takich parametrów jak: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu są zgodne z zastaną zabudową w obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji. W tym zakresie argumentował, że w obszarze analizowanym, w części terenu urbanistycznego, stanowiącego pewną jednorodną zabudowę, nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową. Stwierdził, że teren objęty wnioskiem położony jest w odrębnej jednostce urbanistycznej, która przede wszystkim pełni funkcję mieszkaniową. Dlatego też niemożliwe było w ocenie organu pierwszej instancji ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu celem świadczenia usług związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów. Wskazano przy tym, że teren usług uciążliwych czy też produkcyjnych, zlokalizowany jest po przeciwnej stronie ul. "[...]" i objęty jest ustaleniami miejscowego planu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że podział na podstrefy A, B i C, dokonany przez planistę w analizie funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki nr ‘[...]", w obrębie "[...]", przy "[...]’, nie ma żadnego znaczenia prawnego w odniesieniu do przytoczonej już regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują bowiem takiego dzielenia terenu na podstrefy wokół planowanej inwestycji. Organ analizując teren wokół spornej inwestycji winien zbadać warunek kontynuacji funkcji w oparciu o obszar znajdujący na zastanym przez inwestora terenie. W tym kontekście doniosłość prawną ma tylko obszar analizowany oceniany jako całość. Z niego wynika zaś, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się zarówno budynki o charakterze jednorodzinnym, ale także istnieje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. I tak na działce nr "[...]" zlokalizowana jest lecznica weterynaryjna, na działce o nr ‘[...]" funkcjonuje przychodnia dentystyczna, na działce nr "[...]" jest sklep spożywczy. Natomiast na działce "[...]’ istnieje hipermarket wielkopowierzchniowy z parkingiem na 100 aut, a na działce nr ‘[...]" znajduje się budynek handlowo-usługowy związany ze sprzedażą i wymianą opon samochodowych. Ponadto - nawet przyjmując rozumowanie organu - dostrzec trzeba, że działka nr "[...]", na której planowane jest sporne zamierzenie inwestycyjne, położona jest na skraju podstrefy oznaczonej w analizie jako A (osiedle domów jednorodzinnych wraz z usługami nieuciążliwymi). Nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się także w podstrefie B w której funkcjonuje zabudowa wielorodzinna, zabudowa handlowo-usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa magazynowa oraz budynek szkoły. Sama działka nr "[...]" znajduje się także w bezpośrednim sąsiedztwie podstrefy C, gdzie zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowo-handlowej i składowej, tj. supermarket z urządzonym parkingiem dla klientów, hurtownia warzyw, hurtownia materiałów budowlanych. Dziaka nr "[...]" leży tuż przy ruchliwej ulicy "[...]", w bardzo bliskiej odległości od wspomnianego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Ponadto Z. S. uzyskał zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej "[...]" do obsługi budynków na działce objętej wnioskiem. Trudno jednocześnie zakładać, że usługi związane z wymianą opon oraz sprzątaniem wnętrz pojazdów będą bardziej uciążliwe niż usługi związane ze sprzedażą i wymianą opon samochodowych. Ponadto wskazać należy, że na działce nr "[...]" przewidziano także funkcję mieszkaniową. W istocie będzie więc to budynek mieszkalno-usługowy. Taka zaś zabudowa także powszechnie występuje w podstrefie A. Mając na uwadze fakt, że organ podzielił w sposób nieuprawniony obszar analizowany na trzy podstrefy, nie uwzględnił natomiast faktu istnienia w obszarze analizowanym usług tożsamych do usług planowanych przez inwestora, zasadnym było uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć bowiem należy w tym miejscu, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis), przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). W doktrynie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Można to porównać do sytuacji, w której istniałby na danym obszarze plan miejscowy określający przeznaczenie terenu takie, jakie warunkuje istniejąca zabudowa. Powstaje więc pytanie, w którym momencie funkcja ta przestaje być zachowana. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Oczywistym jest, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą. Burmistrz Miasta "[...]" odmawiając ustalenia warunków zabudowy podał, że w obszarze analizowanym - w części obszaru analizowanego, tj. w obszarze A, stanowiącego pewną jednorodną zabudowę - nie występuje żadna zabudowa wolnostojąca pełniąca funkcję usługową wskazaną we wniosku. Nadto uznał, że wprowadzenie nowych usług o bardzo odmiennym charakterze może naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa i zachwiać ład przestrzenny w obszarze stanowiącym pewną jednorodną całość. Nadto, chociaż organ wprost tego nie wyartykułował, to jednak w istocie tak uznał, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy kwalifikowane winno być jako usługa uciążliwa i jako taka winna być zlokalizowana po przeciwnej stronie ul. "[...]", gdyż teren objęty wnioskiem jest położony w obrębie jednostki urbanistycznej, która przede wszystkim ma pełnić funkcję mieszkalną. Zatem w istocie rzeczy organ dokonał oceny zamierzenia inwestycyjnego Z. S. w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tylko i wyłącznie przez pryzmat zabudowy ( funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ) zlokalizowanej w obszarze A, czym naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako że granica obszaru analizowanego w tej jednostce od strony północnej i zachodniej nie zastała wyznaczona w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W konsekwencji naruszył także § 3 ust. 1 rozporządzenia, jako że w istocie rzeczy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy w błędnie wyznaczonym ( nie spełniających minimalnych odległości w kierunkach powyżej wskazanych ) obszarze analizowanym. Oceny tej nie zmienia fakt, że wprawdzie organ zakresem analizy objął także obszar B i C, lecz ocenę potencjalnej kontynuacji funkcji rzeczonego zamierzenia inwestycyjnego dokonał tylko i wyłącznie w świetle stanu zagospodarowania w obszarze A, z pominięciem zagospodarowania w pozostałych obszarach. Dopiero kompleksowa analiza charakterystycznych cech tych obiektów z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. pozwala na ocenę dopuszczalności realizacji zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1872/06, niepubl.). Nadto wadą decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" jest fakt, że wprawdzie zawiera ona analizę funkcji, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowiącej załącznik nr 1, jednak nie zawiera części graficznej w/w decyzji, jak tego wymaga § 9 ust. 1 rozporządzenia. Integralną bowiem częścią decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy jest mapa z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007r. IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613. ). Zatem integralną - w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a. - częścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jej część graficzna. W niniejszej sprawie, jak podano, decyzja organu I instancji zawiera tylko wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast brak jest części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja nie zawiera zatem wszystkich niezbędnych elementów (art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) Powyższe w ocenie Sądu przesądza, że jakkolwiek uzasadnienie skarżonej decyzji nie identyfikuje naruszenia przepisów, powyżej wskazanych, to jednak odpowiada ono prawu. Powyższe wynika z przekonania, że w ocenie Sądu analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Prezentowany pogląd skład orzekający w pełni podziela. Organ zobligowany jest zatem jeszcze raz dokonać analizy wyznaczonego terenu wokół planowanej inwestycji i wziąć pod uwagę wszystkie występujące na tym terenie funkcje obiektów, w tym także w obszaru B i C. Dokonując owej analizy organ w szczególności zwróci uwagę na istnienie funkcji usługowej o rodzajowo podobnym, niemalże takim samym charakterze, co planowana inwestycja i w tym kontekście rozważy, czy planowana inwestycja wpisze się w warunek kontynuacji występujących na obszarze analizowanym funkcji. Przy rzeczonej ocenie orzekające organy uwzględnią prezentowaną przez Sąd wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności w zakresie rozumienia kontynuacji funkcji, sprowadzającą się do uznania, że zadośćuczynieniu żądaniu wnioskodawcy przywołany powyżej przepis nie stoi na przeszkodzie. Odnosząc się zaś do wskazanej przez organ I instancji możliwości naruszenia przepisów ochrony środowiska przez planowaną inwestycję, podnieść należy, że organ nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który zostanie naruszony przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Tym samym podnoszone naruszenia nie mają żadnego oparcia w przepisach prawa i stanowią jedynie dywagacje organu. Wobec przedstawionych okoliczności zarzuty podniesione w skardze nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., co zostało już wykazane. podejmując decyzję kasacyjną nie naruszył wskazanego w skardze przepisu prawa procesowego - 80 k.p.a. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest bowiem obowiązek przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpatrzenia sprawy. Nadto trzeba mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, ani też jej praw nie ogranicza. Stwarza natomiast wszystkim stronom postępowania możliwość ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia, które w sprawie dopiero zapadnie. Ze względu na swój charakter nie przesądza tym samym o ostatecznym wyniku postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.