I SA/Gd 93/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Rischka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w G. na czynność Starosty– Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 20 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Starosty– Powiatowy Urząd Pracy polegającą na negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 30 października 2020 r. dotyczącego udzielenia dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenie społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID- 19 Spółka A S.A. z siedzibą w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności w całości oraz uznanie uprawnienia skarżącej do przedmiotowego dofinasowania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonej czynności skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie zasady praworządności tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oparcie się na wydaniu Informacji na stanowisku Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 g ust. 16 w zw. z art. 15 g ust. 18 oraz art. 15 zzb ust. 5 w zw. z art. 15zzb ust. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 374) – dalej: "ustawa o COVID-19"; poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą organ uznał, że wobec skorzystania z dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na rzecz ochrony miejsc pracy z tytułu objęcia pracowników obniżonym wymiarem czasu pracy przez okres 3 miesięcy od miesiąca złożenia wniosku, Spółka skorzystała z dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych i nie jest uprawniona do otrzymania dofinansowania ze środków starosty w zakresie części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym stanowi art. 15 zzb ust. 1 ustawy o COVID-19 wobec tego, że dofinansowanie z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie oraz nie może przekraczać łącznie 3 miesięcy, podczas gdy Spółka spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania dofinansowania za środków starosty, o którym stanowi wskazany wyżej przepis i nie korzystała wcześniej z dofinasowania ze środków starosty w odniesieniu do żadnego z pracowników, a ustawa o COVID-19 nie zawiera zakazu łączenia dofinansowań z obu źródeł, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego, negatywnego rozpatrzenia wniosku i odmowy przyznania skarżącej dofinansowania ze środków starosty. Uzasadniając wniesioną skargę strona skarżąca wskazała, w okresie od 3 kwietnia do 3 lipca 2020 r. skorzystała z dofinasowania do wynagrodzeń pracowników na podstawie art. 15g ustawy o COVID-19, w związku z wprowadzeniem u skarżącej od dnia 3 kwietnia 2020 r. obniżonego wymiaru czasu pracy (w tym zakresie złożone zostały dwa wnioski o dofinansowanie, pierwszy pierwotnie obejmujący okres 3 miesięcy od dnia 3 kwietnia 2020 r., następnie zmodyfikowany do okresu od 3 kwietnia 2020 r. do 2 maja 2020 r., a następnie drugi wniosek za okres od dnia 3 maja 2020 r. do dnia 3 lipca 2020 r.). W dniu 3 lipca 2020 r. zakończył się w Spółce okres pobierania dofinansowania, przyznanego w oparciu art. 15g ustawy o COVID -19. Ze względu na utrzymującą się sytuację ekonomiczną wywołaną pandemią COVID-19, w szczególności znaczny spadek obrotów, Spółka postanowiła ubiegać się o dofinansowanie w oparciu o art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID-19 w odniesieniu do tych samych pracowników, którzy w ww. okresie objęci byli dofinansowaniem na podstawie art. 15g ustawy o COVID-19. W związku z powyższym, oraz posiadaniem statusu średniego przedsiębiorcy, a także odnotowaniem spadku obrotów gospodarczych w wysokości 31,92%, Spółka w dniu 30 października 2020 r. złożyła wniosek, na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID-19 na okres trzech miesięcy, obejmujący również tych samych pracowników, co wnioski złożone na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy o COVID-19, wskazane powyżej. Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. Starosta – Powiatowy Urząd Pracy wskazał, że wniosek został rozpatrzony negatywnie. W wyżej wymienionym piśmie organ wskazał, że przy rozpatrzeniu wniosku wziął pod uwagę stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w którym wskazano, że nie ma przeszkód prawnych do łączenia tych instrumentów, z zastrzeżeniem, że dofinansowanie do wynagrodzeń z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie czasu oraz nie może przekraczać łącznie trzech miesięcy. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazując na zasadność wniosku o odrzucenie skargi wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o odmowie dofinansowania, które przyznawane jest w drodze umowy cywilnoprawnej pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 p.p.s.a. Natomiast, co do wniosku o oddalenie skargi organ wskazał, iż w pełni popiera stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, którym kierował się negatywnie rozpatrując żądanie strony skarżącej, a z którego wynika, że celem udzielenia pomocy jest objęcie wsparciem jak największej liczby beneficjentów. Skoro jednak środki z Funduszu Pracy oraz Funduszu Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych są limitowane, stąd przyjęto, że nie jest dopuszczalne udzielania łącznie tej pomocy przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: p.p.s.a. Tymi władczymi formami są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z wskazanych kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest pismo Starosty -Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 20 listopada 2020 r. informujące o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, złożonego przez stronę skarżącą na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID-19. W ocenie Sądu, odmowny charakter tej czynności uprawnia do rozważenia jej charakteru - w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. i zakresu właściwości sądów administracyjnych - jako decyzji administracyjnej lub czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II GPS 2/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei kategoria czynności materialno-technicznej, choć trudna do zdefiniowania, musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną . Kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania zaskarżonej czynności jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy stanowiącej tarczę antykryzysową i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Analiza ta wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej. Po pierwsze, ustawodawca w ustawie COVID-19 wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z w/w przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg tarczy antykryzysowej decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy. Zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID-19, która to podstawa jest przedmiotem sporu w sprawie niniejszej, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku czynności dokonanej w niniejszej sprawie nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Nadto określenie z art. 15zzb ust. 1 – "starosta może na podstawie zawartej umowy" - wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 jako czynności materialno-technicznej, w ocenie Sądu, również pozostaje negatywna. Wskazać bowiem należy na fakultatywność działania organu (może), ale przede wszystkim na formę przyznania dofinansowania (na podstawie umowy). Odmowa przyznania dofinansowania w istocie oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Z powyższego wynika, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak: postanowienie NSA sygn. akt I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2019 r., I GSK 452/19 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro na podstawie analizowanego przepisu art. 15zzb ustawy o COVID-19 starosta może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że Sąd ma na uwadze istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem Na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy jednak do czynienia w przypadku dofinansowania z art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID-19. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 744/17). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy.