I GSK 574/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 93/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na czynność Starosty Tczewskiego – Powiatowego Urzędu Pracy w Tczewie z dnia 20 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 93/21 odrzucił skargę [...] na czynność Starosty Tczewskiego – Powiatowego Urzędu Pracy w Tczewie z 20 listopada 2020 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] – dalej: skarżąca, spółka lub strona - wniosła skargę na czynność Starosty Tczewskiego– Powiatowego Urząd Pracy polegającą na negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej dotyczącego udzielenia dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenie społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID- 19. Uzasadniając odrzucenie skargi na powyższą czynność WSA w Gdańsku podkreślił, że jest ona niedopuszczalna, gdyż przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji podniósł, że kontroluje on legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a.). Tymi władczymi formami są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd podniósł, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z wskazanych kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Przedmiotem skargi w sprawie jest pismo Starosty Tczewskiego Powiatowego Urzędu Pracy z 20 listopada 2020 r. informujące o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Odmowny charakter tej czynności uprawnia do rozważenia jej charakteru - w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. i zakresu właściwości sądów administracyjnych - jako decyzji administracyjnej lub czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem WSA kategoria czynności materialno-technicznej, choć trudna do zdefiniowania, musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania zaskarżonej czynności jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy stanowiącej tarczę antykryzysową i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Analiza ta wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji, jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 dalej: ustawa o COVID-19 lub ustawa) wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. W każdym z w/w przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg tarczy antykryzysowej decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID-19 starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. W przypadku czynności dokonanej w niniejszej sprawie nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Nadto określenie z art. 15zzb ust. 1 – "starosta może na podstawie zawartej umowy" - wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Sąd podał, że kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 jako czynności materialno-technicznej jest negatywna. Wskazać należy na fakultatywność działania organu (może), ale przede wszystkim na formę przyznania dofinansowania (na podstawie umowy). Odmowa przyznania dofinansowania w istocie oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Z powyższego wynika, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. W ocenie WSA ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć, bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu, jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają, więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje, jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro na podstawie analizowanego przepisu art. 15zzb ustawy o COVID-19 starosta może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Sąd I instancji podniósł, że mając na uwadze istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem Na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy jednak do czynienia w przypadku dofinansowania z art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID-19. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym. [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi. Względnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W każdym z przypadków spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz 4 i w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż sprawa ze skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego w związku z uznaniem, iż informacja nie spełnia przesłanek niezbędnych do uznania jej za jakikolwiek z aktów/czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. do których kontroli uprawniony jest sąd administracyjny, co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi, podczas gdy sprawa w zakresie, w jakim doszło do odmowy przyznania skarżącej dofinansowania ze środków starosty jest sprawą z zakresu działalności administracji publicznej i skarga powinna zostać rozpoznana przez WSA w Gdańsku. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodnie z art. 31q ust. 1 ustawy koszty, o których mowa w art. 15zzb-15zze oraz art. 15zze2, oraz koszty ich obsługi są finansowane w roku 2020 ze środków Funduszu Pracy, o którym mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ramach kwot ujętych w planie finansowym Funduszu Pracy na rok 2020. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 zzb ustawy, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje, bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób, zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty (bądź też występującego w jego imieniu Powiatowego Urzędu Pracy, jak w rozpoznawanej sprawie), jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31q ust. 5 ustawy. Mowa tam jest, bowiem o "finansowaniu zadań, o których mowa w art. 15zzb -15zze" (tak też NSA w postanowieniu z 28 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 333/21). Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy jest, zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby, wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto jednak zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi zdecydować, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku, że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap stanowi ten cywilnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie pogląd prawny wyrażony w postanowieniu NSA z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21. Ponadto, słuszna jest argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie, z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko, należy stwierdzić jednocześnie, że zaskarżona czynność jest "innym aktem" w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należało uznać na niezgodnie z prawem. Na marginesie warto dodać, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID-19 nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak, więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).