I SA/Wa 1150/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. S. K. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie na rok 2020 dalszej pomocy w postaci usług opiekuńczych. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta [...] zastępowany przez Kierownika działu świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 50 ust. 1-6, art. 106 ust. 1, 3b, 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, dalej: u.p.s.), zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze w tym specjalistyczne, z wyłączeniem specjalistycznych usługi opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty oraz trybu ich pobierania przez Ośrodek Pomocy Społecznej w L. (Dz. U. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...]): 1. przyznał S. K. pomoc w postaci usług opiekuńczych obejmujących pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem w wymiarze 2 godziny dziennie w następujące dni powszednie: poniedziałek, wtorek, środa, czwartek, piątek, oraz 2 godziny dziennie w soboty, na okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. Usługi opiekuńcze świadczone będą w miejscu zamieszkania osoby uprawnionej do tej formy pomocy. 2. ustalił odpłatność za usługi wymienione w pkt 1 w wysokości: - 15,00 zł za godzinę w dni powszednie z czego osoba uprawniona będzie pokrywać 100% za jedną godzinę, co stanowi 15,00 zł. - 20,00 zł za godzinę w soboty, niedziele i święta z czego osoba uprawniona będzie pokrywać 100 % za jedną godzinę, co stanowi 20,00 zł. W związku z powyższym wysokość odpłatności świadczeniobiorcy będzie wynosiła 100 % pełnej kwoty kosztu usługi, tj.: za styczeń [...] zł, za luty [...] zł, za marzec [...] zł, za kwiecień [...] zł, za maj [...] zł, za czerwiec [...] zł, za lipiec [...] zł, za sierpień [...] zł, za wrzesień [...] zł, za październik [...] zł, za listopad [...] zł, za grudzień [...] zł. Organ I instancji podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, iż wnioskodawca jest osobą starszą, ze względu na stan zdrowia ma trudności w zaspokojeniu potrzeb życiowych. W związku z tym na podstawie art. 50 ust. 1-6 u.p.s. spełnia warunki do otrzymania pomocy w postaci usług opiekuńczych. Biorąc pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy, na podstawie § 5 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. ustalono odpłatność w wysokości 100% kwoty za każdy miesiąc przyznanych usług. Z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. podkreślał i wywodził, że jest zwolniony z wszelkich opłat z tytułu pobierania świadczenia emerytalnego na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przywołało treść art. 50 ust. 6 u.p.s. wskazując, że na podstawie udzielonego w tym przepisie upoważnienia organ gminy jest uprawniony do ustanowienia przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie danemu podmiotowi z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie trybu (mechanizmu) pobierania opłat za usługę opiekuńczą. Uchwałą nr [...] z dnia v stycznia 2019 r. Rada Miasta [...] ustaliła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze w tym specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, przy ustaleniu szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Ujęta w decyzji organu I instancji odpłatność odpowiada przyjętym w ww. uchwale stawkom, pozostając w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze od powyższej decyzji S. K. wskazał na brak właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie, gdyż odwołanie kierował do Wojewody [...]. Podkreślił ponadto, że jako emerytowany wojskowy wymaga szczególnej opieki od Państwa. Zakwestionował też uzależnienie świadczenia od wysokości dochodu, który jest jego prywatną sprawą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczona z urzędu, uzupełniając skargę podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 107, art. 75, art. 76 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie tj.: - brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy przez organ II instancji i dokonanie pobieżnej analizy sytuacji życiowej skarżącego, w tym kosztów życia i wydatków związanych z leczeniem skarżącego, jak też brak przeprowadzenia samodzielnego, niezależnie od analizy dokonanej przez organ I instancji postępowania dowodowego mającego na celu sprawdzenie ile godzin dziennie jest faktycznie udzielana skarżącemu pomoc, - brak dokonania przez organ II instancji samodzielnej, niezależnej analizy, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek przemawiający za tym, aby skarżący został zwolniony w całości z obowiązku ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze oraz brak wyjaśnienia przez organ II instancji czy obciążenie skarżącego obowiązkiem uiszczenia opłat nie stanowi dla niego nadmiernego obciążenia, a także nie niweczy skutków udzielonej pomocy, - dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem okoliczności, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, w podeszłym wieku, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a problemem dominującym są u niego wydatki na liczne leki, które musi zażywać, by przeżyć kolejny dzień, - dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w postaci złożonych do akt sprawy faktur VAT, rachunków potwierdzających rozmiar kosztów utrzymania skarżącego, w sytuacji gdy koszty te są znaczne i przy uwzględnieniu wysokości otrzymywanych świadczeń, braku możliwości dodatkowego zarobkowania uzasadniają zwolnienie skarżącego w całości od ponoszenia opłat za świadczenia opiekuńcze; - nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, które powinny stać się podstawą rozstrzygnięcia organów, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności sprawy prowadzi wprost do wniosku, że zasadnym jest załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego, gdyż nie stoi temu na przeszkodzie ani interes społeczny ani możliwości organu wynikające z przyznanych mu uprawnień i środków. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniosła o uwzględnienie skargi poprzez zmianę zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W powyższych uwarunkowaniach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wydanej na wniosek skarżącego o przyznanie usług opiekuńczych, są przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 50 ust. 1 tej ustawy, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. (ust. 3) W myśl art. 50 ust. 5 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Jednocześnie ustawodawca w art. 50 ust. 6 u.p.s. przekazał radzie gminy kompetencję do określenia, w drodze uchwały, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności m.in. za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Świadczenie niepieniężne, jakim są usługi opiekuńcze, służą potrzebie zapewnienia pomocy innej osoby w codziennym funkcjonowaniu, która może być uzasadniona wiekiem lub chorobą. Usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ w mniejszym stopniu niż osoby mające rodzinę mogą one liczyć na pomoc otoczenia. Brak możliwości korzystania z pomocy innych osób pozwala przypisać usługom opiekuńczym rolę publicznej kompensacji niedostatku, "którego przyczyną jest konieczność zdania się przez osobę zainteresowaną wyłącznie na siebie samą, choć inne osoby w podobnych sytuacjach życiowych korzystają z pomocy różnych osób, członków rodziny, domowników, opiekunów, personelu zakładu administracyjnego przeznaczonego na pobyt osób potrzebujących. Zakres przedmiotowy usług opiekuńczych powinien więc kompensować zwykłą, codzienną pomoc świadczoną osobie, która w zwykłych okolicznościach może korzystać ze wsparcia opiekuńczego rodziny i najbliższych" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24.09.2019 r., sygn. akt II SA/Rz 833/19, za: Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex/el. 2021). Usługi opiekuńcze obejmują: pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę, higienę, pielęgnację i zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Można w nich wyróżnić usługi o charakterze gospodarczym (zakupy, porządki, przygotowanie posiłków) oraz usługi o charakterze pielęgnacyjnym (ubieranie, karmienie, utrzymanie higieny). Usługi opiekuńcze należą do świadczeń odpłatnych, nie oznacza to jednak, że ich beneficjenci zawsze ponoszą koszty tego świadczenia. Warunki odpłatności i częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rada gminy w drodze uchwały. Konkretyzacja postanowień uchwały następuje w decyzji przyznającej określone usługi opiekuńcze. W wykonaniu delegacji ustawowej Rada Miasta [...] podjęła uchwałę z [...] stycznia 2019 r. Nr [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze w tym specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. W § 3 uchwały Rada Miasta ustaliła odpłatność za 1 godzinę usług opiekuńczych w dni powszednie w kwocie 15 zł, a w soboty niedziele i święta w kwocie 20 zł. Stosownie do § 5 ust. 1 uchwały usługi opiekuńcze przysługują nieodpłatnie osobom samotnie gospodarującym, których dochód jest niższy bądź równy 100% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały miesięczna odpłatność za te usługi uzależniona jest od wysokości dochodu osoby w stosunku do kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. W sytuacji, gdy stosunek dochodu do kryterium dochodowego przekracza 351%, wówczas odpłatność za usługi opiekuńcze wynosi 100%. W oparciu o powyższe normy, przy ustaleniu pobierania przez skarżącego, będącego rencistą prowadzącym samodzielne gospodarstwo domowe, dochodu w wysokości [...] zł miesięcznie, organy prawidłowo wskazały, że kwota ta przekracza 351% stosunku dochodu do kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe ustalone na kwotę [...] zł pomnożone przez 351% wynosi bowiem [...] zł. Trafnie zatem organy uznały, że ze względu na wysokość dochodu skarżącego nie przysługują mu nieodpłatne usługi opiekuńcze. W ocenie Sądu, ustalona wysokość odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze mieści się w granicach przewidzianych w obowiązujących przepisach, a organy w sposób prawidłowy uzasadniły przyczyny przyznania pomocy w takiej wysokości i formie, a także obciążenie pełną odpłatnością za usługi. Zauważyć przy tym trzeba, że § 7 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] dopuszcza częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszenia opłat na wniosek świadczeniobiorcy lub pracownika socjalnego. Wniosek taki nie został jednak złożony, zatem wszelkie argumenty związane z nadmiernym obciążeniem budżetu samotnie gospodarującego skarżącego, nie mogły stać się przedmiotem rozważań tak organu, jak i Sądu. W ocenie Sądu, przyznana pomoc odpowiada indywidualnym potrzebom skarżącego. Zakres tej pomocy dostosowany był do sytuacji zdrowotnej i bytowej, w jakiej się znalazł. W zaświadczeniu lekarskim z [...] listopada 2019 r., które zostało dołączone do kwestionariusza, wskazuje się, że pacjent wymaga usług opiekuńczych 2 godziny dziennie od poniedziałku do soboty. Zakres tej pomocy, jako wystarczający i adekwatny do potrzeb skarżącego potwierdził pracownik socjalny. Należy przy tym podkreślić, że zarówno zakres, rodzaj, jak i czasowy wymiar usług opiekuńczych ze swej istoty opiera się na uznaniu organu, który z jednej strony musi uwzględnić indywidualną sytuację wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości ośrodka. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą zatem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie automatycznie, w pełnym zakresie uwzględniony przez organ, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Reasumując, sam fakt spełniania kryteriów z art. 50 u.p.s. nie oznacza, że stronie musi być przyznane świadczenie w takim rozmiarze, formie i na warunkach, o jakie wnioskuje. Wypada przy tym podkreślić, że zaskarżona decyzja nie zamyka skarżącemu prawa do ubiegania się w przyszłości o udzielenie pomocy w formie usług opiekuńczych w innym wymiarze godzin i dni. Przy czym, wyjaśnić trzeba, że zastosowania w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniu skarżącego - nie mają przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Uprawnienia i ulgi przysługujące osobom objętym przepisami tej ustawy nie mogą być uwzględniane przez organy w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).