IV SA/Po 1614/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. O. i K. O. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., w części dotyczącej rejonu: L. - ul. [...], w prawobrzeżnej części miasta postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu K. O. cały uiszczony wpis w kwocie [...]zł (słownie: [...]). Na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2020 r. P. i K. małżonkowie O. (zwani też dalej łącznie "skarżącymi") kupili własność zabudowanej nieruchomości w K., przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr ewid. [...] (obręb L. ), objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym w drodze uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., w części dotyczącej rejonu: L. - ul. [...], w prawobrzeżnej części miasta (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. 2264; zwanej też dalej "Uchwałą"). Trzy dni później, pismem z [...] czerwca 2020 r. (wpływ do organu: w tym samym dniu), skarżący zwrócili się do Rady Miasta K. (zwanej też dalej "Rada Miasta"), "w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r.)", z wezwaniem do niezwłocznego usunięcia wyszczególnionych naruszeń prawa w Uchwale. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Miasta, pismem z [...] czerwca 2020 r., poinformował skarżących, że w związku z obecnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej w skrócie "u.s.g."): "Rada Miasta K. nie przeprowadzi postępowania w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, natomiast przysługuje Państwu prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu". Pismem z [...] lipca 2020 r. (wpływ do organu: w tym samym dniu), zatytułowanym "Ponowne wezwanie", skarżący zwrócili się do Rady Miasta z prośbą "o ponowne rozpatrzenie naszej sprawy", argumentując, że zgodnie z ich wiedzą art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przytoczonym w ww. piśmie z [...] czerwca 2020 r. stosuje się do aktów uchwalonych po [...] czerwca 2017 r., tymczasem uchybienia zostały w wskazane w uchwale z [...] kwietnia 2002 r., co oznacza, że stosują się do nich "zapisy" art. 101 u.s.g. sprzed nowelizacji. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta, przy piśmie z [...] lipca 2020 r., przekazał skarżącym uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Z treści tej uchwały (§ 1), jak i z jej uzasadnienia wynikało expressis verbis, że została ona podjęta po rozpatrzeniu wezwania wniesionego przez skarżących w dniu [...] lipca 2020 r., czyli "Ponownego wezwania". Pismem z [...] sierpnia 2020 r. P. O. i K. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną na wstępie uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., za pośrednictwem tego organu (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2020 r.). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu, r.pr. J. I., wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organów gminy znajduje zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). Przepis ten zgodnie z brzmieniem obowiązującym do [...] maja 2017 r. stanowił, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z dniem 1 czerwca 2020 r. weszła w życie nowelizacja art. 101 ust. 1 u.s.g. – wprowadzona przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwana dalej "ustawą zmieniającą z 2017 r."), która polegała na wyeliminowaniu obowiązku wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. W wyniku tej nowelizacji, od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 101 ust. 1 u.s.g. otrzymał brzmienie "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W myśl jednak przepisu przejściowego art. 17 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej: "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 [tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uw Sądu], w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". W świetle powyższych uwag rację mają skarżący, że w przypadku zaskarżania uchwały rady gminy, która – tak jak przedmiotowa uchwała Rady Miasta K. z [...] kwietnia 2002 r. – została podjęta przed wejściem w życie uchwały zmieniającej z 2017 r., stosuje się przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji. W konsekwencji, w przypadku skargi na taką uchwałę znajdują zastosowanie również art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji – które to przepisy ówcześnie stanowiły, że: - art. 52 § 4 p.p.s.a. – "W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania." - art. 53 § 2 p.p.s.a. – "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa." Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ostatecznie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. [...] Wskazany w tym przepisie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga" [zob. postanowienie NSA z [...].04.2013 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Należy jeszcze zaznaczyć, że pod pojęciem "odpowiedzi organu na wezwanie", o jakiej mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., rozumie się w orzecznictwie sądowym nie tylko stanowisko organu, w którym ten merytorycznie odnosi się do wytkniętych w wezwaniu naruszeń, ale także odpowiedź organu formalną, informującą – choćby nawet błędnie lub niezasadnie – że organ nie zajmie się merytorycznie otrzymanym wezwaniem (np. uznawszy je za spóźnione lub niedopuszczalne). Innymi słowy, brak merytorycznego stanowiska organu nie daje podstaw do przyjęcia, że odpowiedzi w ogóle nie udzielono. Skoro bowiem z samej treści art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że organ władny jest w ogóle nie udzielić odpowiedzi, to tym bardziej nie sposób odeń wymagać, aby jego odpowiedź miała określoną treść i formę (por. postanowienie NSA z [...].02.2010 r., II FSK [...], CBOSA). W przedmiotowej sprawie wystosowane przez skarżących wezwanie z [...] czerwca 2020 r. do usunięcia naruszenia prawa zostało skutecznie doręczone Radzie Miasta w siedzibie Urzędu Miejskiego w K. w dniu [...] czerwca 2020 r. W tym też dniu zaczął biec sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na Uchwałę, który upływał z dniem [...] sierpnia 2020 r. Jednakże skarżący otrzymali odpowiedź na swe wezwanie. Stanowiło ją pismo z [...] czerwca 2020 r. Przewodniczącego Rady Miasta, który zgodnie z § 10 ust. 1 lit. f Statutu Miasta K. (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2018 r.; Dz. Urz. Woj. W.. poz. 8799, z późn. zm.): "podpisuje uchwały Rady i inne oświadczenia woli Rady". Pismo to wprawdzie nie zawierało merytorycznego stanowiska organu w sprawie powyższego wezwania, ale wyrażało jednoznaczną i stanowczą (choć obiektywnie błędną) deklarację, że z uwagi na brak podstawy prawnej organ takiego stanowiska w tej sprawie nie zajmie. Tym samym, w ocenie Sądu, pismo to wyczerpywało znamiona "odpowiedzi organu na wezwanie" w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji z dniem otrzymania tego pisma przez skarżących zaczął biec trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi (czyniąc zarazem bezprzedmiotowym bieg ww. terminu sześćdziesięciodniowego). W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak dowodu doręczenia skarżącym ww. pisma, który pozwoliłby ustalić dokładną datę tego doręczenia. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżący pismo to musieli otrzymać przed, a najpóźniej w dniu wystosowania "Ponownego wezwania", tj. [...] lipca 2020 r. W konsekwencji ww. trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem [...] sierpnia 2020 r. Tymczasem skarga na Uchwałę została wniesiona przez P. O. i K. O. w dniu [...] sierpnia 2020 r., a więc już po terminie. Należy zaznaczyć, że nawet gdyby przyjąć bardziej formalistyczne stanowisko – że mianowicie ww. pismo Przewodniczącego Rady Miasta z [...] czerwca 2020 r. nie stanowiło jednak "odpowiedzi organu na wezwanie" w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że nie przybrało formy uchwały Rady Miasta – to i tak również na gruncie tego stanowiska skarga musiałaby zostać oceniona jako wniesiona z uchybieniem terminu określonego w ww. przepisie. Konsekwentnie należałoby bowiem wówczas uznać, że wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie z [...] czerwca 2020 r. właściwym do wniesienia skargi pozostał ww. termin sześćdziesięciodniowy, który ekspirował, jak to już wyżej wskazano, w dniu [...] sierpnia 2020 r. Na zakończenie wypada jeszcze podkreślić, że bez wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi – a w konsekwencji także na sformułowaną wyżej przez Sąd ocenę o nieterminowym jej wniesieniu przez skarżących – pozostaje fakt wystosowania przez skarżących w dniu [...] lipca 2020 r. do Rady Miasta "ponownego wezwania" do usunięcia naruszenia prawa, z żądaniem "ponownego rozpatrzenia sprawy". Jak bowiem przyjmuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz, a kolejne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa" (zob. postanowienie NSA z [...].11.2012 r., I OSK [...], CBOSA; por. też postanowienia NSA: z [...].06.2002 r., OSA [...], ONSA 2003, nr [...] poz. 2; z [...].09.2006 r., II GSK [...], CBOSA; z [...].06.2008 r., II OSK [...], CBOSA; z [...].01.2017 r., I OSK [...], CBOSA). W konsekwencji również odpowiedzi na takie kolejne (tj. ponowne oraz, ewentualnie, dalsze) "wezwania" – tj. w niniejszej sprawie: udzielona uchwałą Rady Miasta nr [...] z [...] lipca 2020 r. odpowiedź na "Ponowne wezwanie" skarżących z [...] lipca 2020 r. – nie są "odpowiedziami na wezwanie" w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. i, jako takie, są pozbawione relewancji prawnej dla biegu, określonego w tym przepisie, terminu do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a., skargę odrzucił (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kwoty uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).