I GSK 122/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 406/20 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w Ł. na czynność Starosty Powiatowego w Jaśle w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 406/20 po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi na czynność Starosty Powiatowego w J. w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za kwiecień 2020 roku w pkt 1) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, w pkt 2) zasądził od Starosty Powiatowego w J. na rzecz skarżącej 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [A.] Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17, dalej: u.f.z.o.) w zw. z § 10 ust. 1 i la rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 493 ze zm. w brzmieniu obowiązującym od 1 do 30 kwietnia 2020 r., dalej: rozporządzeniem MEN), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż "przyznanie dotacji oświatowej w kwietniu 2020 r. uzależnione zostało od liczby osób posiadających w kwietniu status ucznia danej szkoły", co w konsekwencji oznacza, że Sąd nieprawidłowo przyjął, iż za słuchaczy na których należy się dotacja za miesiąc kwiecień 2020 r. należy uznać tylko tych, którzy w miesiącu kwietniu 2020 r. uzyskali wymaganą przepisami prawa frekwencję i w miesiącu kwietniu 2020 r. posiadali nadal status słuchacza w sytuacji, gdy dotacja za miesiąc kwiecień 2020 r. winna być wypłacona także za słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych, a którzy według stanu na kwiecień 2020 r. nie byli już uczniami szkoły, gdyż posiadanie statusu słuchacza w miesiącu kwietniu 2020 r. nie było warunkiem wypłaty dotacji. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości w trybie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie, a w przypadku, gdyby Sąd oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., o odstąpienie od obciążania skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego. Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, który to dowód jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj. interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 20 marca 2020 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, celem potwierdzenia, że nie ma podstaw do pomniejszenia dotacji za tych słuchaczy, którzy nie mieli statusu słuchacza w miesiącu, w którym dotacja była wypłacana w oparciu o rozporządzenie MEN, a uzyskali frekwencję w lutym 2020 r. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione 3 w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Jako do pierwszego należało odnieść się do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia COVID-19. Powyższy wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten jest adresowany do sądu pierwszej instancji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu. Niemniej jednak stanowisko (interpretacja) Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia COVID-19, może być potraktowana jako potwierdzenie własnego stanowiska skarżącej przestawionego w zarzutach skargi kasacyjnej. Przechodząc do istoty sporu, przypomnieć należy, że przyczyną uznania skargi spółki za zasadną i w związku z tym stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności w postaci wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej za kwiecień 2020 r. było to, że organ nie uzasadnił w sposób jasny powodów pomniejszenia kwoty dotacji przyznanej na słuchaczy szkół skarżącej i w związku z tym zobowiązał organ do ponownego wyliczenia należnej kwoty dotacji. Przy czym WSA przyjął, powołując się na art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz § 10 rozporządzenia COVID-19, że przyznanie dotacji oświatowej uzależnione zostało od liczby osób "posiadających w kwietniu status ucznia danej szkoły", co oznacza, że za słuchaczy rozumie się wyłącznie uczniów, którzy posiadali status ucznia w miesiącu za który została przekazana dotacja. Zdaniem WSA wymóg frekwencyjny odnosi się do stanu z lutego 2020 r., co oznacza, że dotacja za miesiąc kwiecień 2020 r. powinna przysługiwać tylko na słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć i w czerwcu 2020 r. nadal posiadali status słuchacza. Z częścią przedstawionego stanowiska WSA, tj. dotyczącego wymogu badania statusu ucznia za kolejne miesiące przyznawania dotacji (od kwietnia 2020 r.) nie zgadza się skarżąca kasacyjnie. W jej ocenie przepisy rozporządzenia COVID-19, spowodowały, że w lutym 2020 r. doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa. Oznacza to, że jedynym kryterium, od którego uzależnione jest wypłacenie dotacji oświatowej, jest spełnienie wymogu frekwencyjnego uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych według stanu za luty 2020 r. W związku z tym skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19 w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Z uwagi na czasowe zawieszenie zajęć szkolnych, spowodowane ogłoszeniem od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (p. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2020 r. poz. 491), na potrzeby obliczania dotacji dla ww. typu szkół wprowadzono szczególne zasady ustalania liczby uczniów uczestniczących w zajęciach. I tak stosowanie do § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 – do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, oraz art. 26 ust. 3 i art. 41 ust. 4 u.f.z.o. W myśl § 10 ust. 1a rozporządzenia COVID-19 – dotacja, o której mowa w ust. 1, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 – w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o. (jest to przepis dotyczący korygowania różnicy między liczbą uczniów, na których przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych). Z powyższych regulacji wynika – jak prawidłowo wywodzi skarżąca kasacyjnie – że od 1 kwietnia 2020 r. nie dokonuje się korekty faktycznej liczby uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w stosunku do uczniów, na których została przekazana dotacja, z tego względu, że punktem odniesienia jest w każdym miesiącu luty 2020 r. Przy czym dotyczy on zarówno posiadania statusu ucznia jak i uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Innymi słowy jedynym kryterium, od którego uzależnione jest wypłacenie dotacji oświatowej od 1 kwietnia 2020 r., jest spełnienie wymogu frekwencyjnego uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych według stanu za luty 2020 r. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że w lutym 2020 r. doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa. Znajduje to racjonalne uzasadnienie w stanie zagrożenia epidemii koronawirusem i ówczesnej świadomości społecznej, które mogły utrudniać, a wręcz uniemożliwiać weryfikację zarówno statusu uczniów jak i ich uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych. Powyższą interpretację potwierdza stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarte w piśmie z 10 czerwca 2020 r., w którym wskazano, że zgodnie z §10 rozporządzenia COVID-19 nie ma podstaw, aby żądać od szkoły niepublicznej pomniejszenia liczby uczniów, którzy spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% zajęć obowiązkowych w lutym o tych uczniów, którzy według stanu w dniu 1 kwietnia 2020 r. nie byli uczniami tej szkoły. Ponadto stanowisko takie znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie (por. A. Piszko "Finansowanie zadań oświatowych w okresie zawieszenia zająć z powodu koronawirusa" pub. Lex). Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał błędnej interpretacji art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19, przyjmując, że dotacja należy się tylko uczniom, którzy spełnili warunek uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w lutym 2020 r., ale musieli też mieć status ucznia w czerwcu 2020 r. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Częściowo błędna wykładnia art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19, dokonana przez WSA, nie podważa samej trafności zaskarżonego wyroku. Przy czym organ wykonując zalecenia WSA przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien wziąć pod uwagę korektę uzasadnienia dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.