II SA/Gl 446/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i S. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie rozbiórki budowli ziemnej oddala skargę. Pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. J. S. i S. S. (dalej: "skarżący") złożyli wniosek o nakazanie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "pr.b.") rozbiórki budowli ziemnej wykonanej na działce nr 1, znajdującej się w B. , w postaci około dwumetrowego nasypu ziemnego, poprowadzonego od połowy działki na całej jej szerokości do północnej granicy, utwardzonej, wybrukowanej i wzmocnionej na zachodniej granicy murem oporowym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] ([...]), działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b. rozbiórki budowli ziemnej na działce numer 1, w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że umożliwienie legalizacji obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może zakończyć się decyzją o nakazie rozbiórki albo decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a jeżeli budowa nie została zakończona, to decyzją o zezwoleniu na wznowienie budowy. Natomiast wszczęte przez skarżących postępowanie nie może zakończyć się decyzją o odmowie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie postępowanie nie może być wszczęte także z innej przyczyny, bowiem opisana budowla ziemna to część terenu, którego ukształtowanie zostało zmienione i została na nim wykonana utwardzona nawierzchnia obejmująca plac i miejsca postojowe. Organ I instancji prowadzi postępowanie dotyczące budynku usługowo-mieszkalnego oraz związanych z nim urządzeń budowlanych w B. przy ul. [...] na tej samej działce nr 1, dotyczy ono także placu i miejsc postojowych. Zatem wobec tej samej działki i opisanej we wniosku skarżących budowli ziemnej nie mogą być prowadzone dwa odrębne postępowania. Pismem z dnia 3 listopada 2020 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, któremu zarzucili naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie nie może być wszczęte. Domagali się wstrzymania robót budowlanych, w trybie art. 50 i art. 51 pr.b. oraz rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji") postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.b. postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania. Celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady, skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Wniosek skarżących obejmuje nie tylko podniesienie rzędnych terenu i utworzenia nasypu, lecz także wskazuje na wykonanie muru oporowego na terenie działki nr 1, który nie jest objęty pozwoleniem na budowę. Tymczasem mur oporowy ma za zadanie zabezpieczenie terenu, przed osuwaniem się gruntu, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli zatem funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, konstrukcja ta stanowi mur oporowy. Budowa takiego muru, niezależnie od spełnienia przez niego dodatkowo funkcji ogrodzenia, wymaga zawsze uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.b., dotyczą nie budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz tylko prowadzonej legalnie budowy, w czasie której dokonano istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w odrębnych przepisach. Jednakże o odstąpieniu od warunków i ustaleń projektu budowlanego i pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zachodzi tożsamość obiektu oznaczonego w tym pozwoleniu i obiektu, którego odstępstwa dotyczą. Nie można mówić o odstępstwach od projektu i pozwolenia na budowę, gdy wybudowano całkiem inny obiekt, choć jego przeznaczenie było podobne, czy nawet identyczne. Z powyższego wynika, że zastosowanie procedury istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuszczalne jest wówczas gdy obiekt, którego odstępstwa dotyczą został oznaczony w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z obiektem, którego planowane odstępstwa dotyczą można mówić o istotnym odstąpieniu. Natomiast istotne odstąpienie nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu. Zdaniem organu II instancji w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do kwestii wykonania muru oporowego na działce nr 1. Wykonanie takiej budowli bez wymaganego pozwolenia na budowę oznaczałoby konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 pr.b. Samo nasypanie terenu w celu utworzenia wzniesienia stanowi istotne odstępstwo, które winno być rozpatrywane na podstawie procedury naprawczej (art. 50-51 pr.b.). Z tego powodu sprawa wniosku skarżących powinna być ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie w części dotyczącej jego uzasadnienia na stronie 2, w zakresie zdania: "W pozostałym zakresie organ potwierdza, iż samo nadsypanie terenu w celu utworzenia wzniesienia stanowi istotne odstępstwo, które winno być rozpatrywane na podstawie procedury naprawczej uregulowanej w art. 50-51 pr.b.". Zarzucili tej części rozstrzygnięcia naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b. poprzez wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy samo nadsypanie terenu w celu utworzenia wzniesienia stanowi istotne odstępstwo, które winno być rozpatrywane na podstawie procedury naprawczej uregulowanej w art. 50-51 pr.b. Pismem z dnia 16 marca 2021 r. organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej, oraz polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Z powołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzyosobowym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy. Podstawą prawną wydania postanowienia przez organ I instancji był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przesłanka podmiotowa). Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka przedmiotowa). Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w przepisach k.p.a., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W praktyce wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie, np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, jak też gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że zadaniem organu administracji na tym etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 347/11). Przedmiotem skargi skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, uczynili jedynie wskazaną w skardze część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydawanych na skutek rozpoznania zażalenia (art. 144 k.p.a.). Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne jedynie, gdy postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jakich naruszeń postępowania dopuścił się organ I instancji, oraz z jakiego powodu dostrzeżone uchybienia nie mogły być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie składu orzekającego zażalenie skarżących zostało uwzględnione przez organ II instancji i sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona część uzasadnienia nie ma żadnego wpływu na treść kasacyjnego postanowienia. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby w sprawie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a., co mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości uchylenia jedynie części uzasadnienia, czy też ograniczenia zakresu uchylenia zaskarżonego postanowienia do wskazanej części jego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2604/18). Zaakcentować przyjdzie, że uwzględnienie skargi dotyczącej zaskarżenia części uzasadnienia jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy treść tego uzasadnienia miałaby wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne w kontrolowanej sprawie. Tymczasem, zaskarżona część uzasadnienia postanowienia organu II instancji jest rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym. Natomiast merytoryczna treść wniosku skarżących i podanych w nim okoliczności będzie ponownie po raz drugi przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji. Argumentacja zmierzająca do wykazania, że treść części zaskarżonego uzasadnienia może mieć wpływ na postępowania w innych sprawach, czy też w ponownie rozpatrywanym wniosku nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem jako rozstrzygnięcie formalne ma charakter jedynie hipotetyczny i nie jest z tego powodu wiążąca w innych, ewentualnych przyszłych postępowaniach. W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na marginesie przyjdzie zaznaczyć, że skarżący kolejny już raz starają się podważyć prawidłowość ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego i zbiornika deszczowego na działce nr 1 w B. (por. wyrok tut. Sądu z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 487/20). Powołane orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.