II GSK 347/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 467/10 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę B. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. decyzją z [...] września 2005 r. przeniósł na B. K., jako członka zarządu K. F. sp. z o.o., odpowiedzialność za zaległości Spółki. Decyzja ta została stronie doręczona. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania do Sądu Okręgowego w K. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. B. K. wystąpił [...] maja 2010 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odmawiając uwzględnienia wniosku organ stwierdził, że zgodnie z art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 Nr 205, poz. 1585; dalej: usus) decyzje ostateczne ZUS, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego, mogą być unieważnione wyłącznie z urzędu, a art. 83a ust. 2 w związku z art. 123 usus stanowi lex specialis w stosunku do art. 157 § 2 kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ wskazał jednocześnie, że rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego i jednocześnie merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku wzajemnie się wykluczają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 7 października 2010 r. oddalił powyższą skargę. Stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu art. 83a ust. 2 usus. Według powołanego przepisu decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu powołany przepis pozwala na wszczęcie postępowania nieważnościowego wyłącznie z urzędu. Zdaniem skarżącego, postępowanie to może natomiast być także inicjowane wnioskiem strony. Wskazał, że przepis art. 180 § 1 kpa określa zasadę, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, przewidując wyjątki od regulacji kodeksowych w przepisach dotyczących ubezpieczeń. Takim właśnie przepisem szczególnym, zawierającym wyjątek od regulacji zawartej w art. 157 § 2 kpa jest art. 83a ust. 2 usus. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadza w art. 83 ust. 2 regułę zaskarżania decyzji administracyjnych, podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia do sądu powszechnego. W przepisie art. 83a ust. 2 przewiduje jednocześnie, że decyzje ostateczne organu rentowego, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego, mogą być z urzędu przez organ uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach kpa. Wyjątkowo więc istnieje możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 83a ust. 2 dopuszczający taki wyjątek powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstawania kolizji pomiędzy tymi postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Z kolizją mielibyśmy do czynienia gdyby przyjąć, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 usus żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny. Wówczas orzeczenia sądu powszechnego byłyby w istocie kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W art. 83a ust. 1 usus ustawodawca przewidział wzruszanie ostatecznych decyzji również na wniosek strony; dotyczy to wznowienia postępowania. Zestawienie tych dwóch przepisów: art. 83a ust. 1 i 2 usus wskazuje na racjonalność ustawodawcy i wyraźnie odróżnienie roli procesowej strony w przypadku instytucji wznowienia i stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ZUS. Z tych względów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., przepis art. 83a ust. 2 ustawy pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 kpa, przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Decyzja, której dotyczy wniosek skarżącego jest ostateczna. Stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji pozostaje w zgodzie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 3 lipca 2008r, II GSK 240/08 (Lex nr 493540) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w wyroku z 22 grudnia 2009r., I SA/Ke 523/09. Podobne stanowisko zostało także wyrażone przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 25 lutego 2003 r. (III KKO 18/02; Lex nr 83694), mianowicie że w przeciwieństwie do wznowienia postępowania, które może nastąpić zarówno na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu (art. 83a ust. 1), ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, od której nie wniesiono odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, następuje jedynie z urzędu (art. 83a ust. 2). Jest to więc uregulowanie wyraźnie inne od treści art. 157 § 2 kpa, który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 83a ust. 2 usus w związku z art. 157 § 2 kpa oraz art. 180 § 1 kpa w zw. z art. 16 § 1 zd. 1 kpa Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadne. Na powyższy wyrok B. K. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: 1. błędnej wykładni art. 83a ust. 2 usus w zw. z art. 157 § 2 kpa oraz art. 180 kpa w zw. z art. 16 § 1 zd. 1 kpa przez przyjęcie przez WSA w K. błędnej, zawężającej wykładni, że skarżący nie posiada uprawnienia do składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS, jeżeli nie złożył od tej decyzji odwołania do sądu powszechnego, gdy z prawidłowo dokonanej wykładni tych przepisów wynika, że posiada on takie uprawnienie, ponieważ adresatem normy określonej w art. 83a ust. 2 ustawy nie jest strona postępowania przed organami ZUS, lecz właśnie zakład ubezpieczeń społecznych, 2. naruszenie art. 180 § 1 kpa w zw. z art. 16 § 1 zd. 1 kpa poprzez nieuwzględnienie, że wydana przez organ w trybie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzja była w administracyjnym toku postępowania decyzją ostateczną, co skutkuje tym, że jedynym środkiem wzruszenia decyzji wydanej w sprawie jest wniosek o wznowienie postępowania, 3. niezastosowania art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że w państwie prawa istnieje prawny obowiązek niewzruszalności decyzji administracyjnych zawierających wadę prawną, podczas gdy z tego artykułu Konstytucji, jako normy prawnej i interpretacyjnej wynika obowiązek dążenia do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji posiadającej wadę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa, a zatem skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. kontrolował w sprawie nie decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ZUS z [...] września 2005 r., lecz decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia tej decyzji. Tej zasadniczej różnicy wnoszący skargę kasacyjną nie zauważył. W sprawie administracyjnej zakończonej decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 kpa przesłanki unieważnienia decyzji. Niezależnie od powyższej zasadniczej w sprawie kwestii, nie jest również zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem przyjął, że wobec tego, iż skarżący nie odwoływał się od decyzji Prezesa ZUS z [...] września 2005 r. do sądu powszechnego, kontrola tej decyzji w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest, w świetle art. 83a ust. 2 wspomnianej ustawy, na wniosek strony niedopuszczalna. Powyższy pogląd znalazł odbicie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, jak również Sądu Najwyższego (v. m.in. wyrok SN z 16 września 2009 r., I UK 109/09, LEX nr 550987; wyrok SN z 17 maja 2007 r., III UK 6/07, LEX nr 950816; postanowienie SN z 25 lutego 2003 r., III KKO 18/02, OSNP 2004/5/91; postanowienie NSA z 29 września 2011 r., II GSK 1935/11, LEX nr 965119; postanowienie NSA z 28 stycznia 2011 r., II GSK 1284/10, LEX nr 742852). Podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.