VII SA/Wa 847/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Z. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej jako "u.o.z.o.z."), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także "[...] WKZ" bądź "organ I instancji") z [...] września 2020 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na remoncie i ociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy ww. postanowienie [...] WKZ z [...] września 2020 r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwanego dalej także "Ministrem KDNiS" lub "organem II instancji"). Pismem z [...] stycznia 2020 r. Starosta [...] zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie zamierzenia budowlanego, polegającego na remoncie i ociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, [...] WKZ postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...], odmówił uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dalej zwana także "Wspólnotą Mieszkaniową" bądź "Skarżącą"). Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, Minister KDNiS postanowieniem z [...] lipca 2020 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie [...] WKZ w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. [...] WKZ postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], ponownie odmówił uzgodnienia ww. zamierzenia budowlanego, wskazując m.in., że planowane prace spowodują uszczerbek na wartości zabytku i stoją w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wyjaśnił również, że termomodernizacja innych budynków – przy ul. [...] oraz przy ul. [...] nr [...], [...], [...], nie była z nim uzgadniana. Także częściowe ocieplenie budynku Skarżącej przy ul. [...] nie było uzgodnione z organem ochrony zabytków. W ocenie [...] WKZ elewacja budynku została jednak zakryta w niewielkiej części i nie utracił on przez to wartości zabytkowych w całości. W celu przywrócenia integralności estetycznej należy przyklejoną warstwę styropianu usunąć i przeprowadzić rekonstrukcję zniszczonego fragmentu elewacji. Organ wojewódzki zaznaczył przy tym, że już wielokrotnie wcześniej wyrażał On sprzeciw wobec docieplenia obiektów poprzez doklejenie warstwy styropianu do elewacji budynków zlokalizowanych w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego [...]. Planowane prace skutkować będą zmianą proporcji elewacji oraz utratą oryginalnego detalu architektonicznego oraz tynków, które są nośnikami wiedzy o dawnych technikach i technologiach budowlanych. W ocenie organu I instancji stan tynków nie nosi śladów zupełnego zużycia, kwalifikuje się raczej do miejscowych uzupełnień oraz ewentualnego pomalowania, w celu ujednolicenia wyglądu elewacji. Na to postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, wskazując m.in., że budynek nie został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, a tylko znajduje się na obszarze "nowożytnego układu przestrzennego miasta [...]". Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 i art 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ wojewódzki oraz błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, że planowane prace mogą prowadzić do zaburzenia integralności technicznej, bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa klimatycznego budynku. Rozpoznając ww. zażalenie Minister KDNiS wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków, przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r. Ponadto zlokalizowany jest na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta [...], również ujętego w tej Ewidencji. W związku z tym faktem nieskuteczny jest zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej, że organ I instancji błędnie przyjął, iż przedmiotowy budynek stanowi zabytek. W ocenie Ministra KDNiS budynek przy ul. [...] w [...] odpowiada definicji legalnej zabytku, określonej w art. 3 pkt. 1 u.o.z.o.z., jako nieruchomość, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Obiekt ten stanowi przykład budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego z lat 30. XX w. O jego wartościach stanowią również użyte materiały i wykorzystane techniki budowlane, a także oryginalne rozwiązanie architektoniczne. Ochronie podlega autentyczna forma oraz substancja zabytkowa budynku, w postaci zachowanej bryły, kształtu dachu, kąta nachylenia połaci dachowych, pokrycia dachowego, a także oryginalnego wykończenia elewacji. Obiekt ten posiada zachowany (poza częścią ocieploną styropianem) detal architektoniczny w postaci gzymsu wieńczącego oraz wąskich opasek okiennych w formie nieco cofniętej w stosunku do lica elewacji. Oryginalny jest również fakturowany tynk elewacyjny, niewielkie trójkątne okna dachowe oraz stolarka drzwi wejściowych. Od strony elewacji frontowej oraz od podwórza wykonano wtórne lukarny. Narożnikiem południowo-zachodnim przylega do budynku nr [...] przy ul. [...] tworząc z nim układ w kształcie litery "L". Ponadto zgodnie z art. 3 pkt. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwale zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Zabudowa tej części nowożytnego układu przestrzennego [...], w tym ul. [...] i sąsiedniej ul. [...] jest spójna pod względem architektonicznym. Pomimo różnic w wielkości budynków, powtarzają się takie elementy jak: dach czterospadowy, fakturowany tynk elewacyjny połączony z klinkierowym cokołem, wąskie opaski okienne, gzyms wieńczący, trójkątne okna dachowe. Elementy te stanowią o wartościach zabytkowych tego obszaru i podlegają ochronie konserwatorskiej. Organ II instancji za konieczne uznał rozróżnienie wpisu do rejestru zabytków, jako jednej z formy ochrony zabytków, wymienionej w art. 7 u.o.z.o.z, od ujęcia budynku, czy obszaru w gminnej ewidencji zabytków. Samo ich ujęcie w tej ewidencji nie wywołuje żadnych skutków prawnych po stronie właściciela i dysponenta zabytku. Skutki takie mogą natomiast wynikać ze stanowiących formę ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 ust. 4 u.o.z.o.z., np.: ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też decyzji o warunkach zabudowy. Na przedmiotowym terenie obowiązują zapisy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...] miasta [...], w rejonie ulic [...],[...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj.[...] z dnia [...] lutego 2019 r., poz. [...], dalej także "m.p.z.p."). W § 9 ww. Uchwały ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków i określono budynki objęte ochroną konserwatorską, przedstawione na rysunku planu, w tym m.in. budynek przy ul. [...]. Zgodnie z § 9 pkt. 17 m.p.z.p. dla budynku położonego przy ul. [...], należy zachować: bryłę, formę i ceramiczne pokrycie dachu oraz kształt okien strychowych, układ osi i wykrój otworów w elewacji oraz opaski okienne, ceglany cokół, fakturowy tynk elewacyjny oraz gzyms wieńczący, stolarkę okienną i drzwi wejściowych, z dopuszczeniem, w przypadku wymiany stolarki okiennej, stosowanie podziałów szczeblinowych wzorowanych na oryginalnych. Zdaniem Ministra KDNiS organ I instancji słusznie zatem zauważył, że w świetle ustaleń m.p.z.p. elewacja budynku z oryginalnym wystrojem powinna zostać zachowana. Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. ustalenia ochrony w m.p.z.p. stanowią jedną z form ochrony zabytków. Natomiast według uzgadnianego projektu budowlanego, opracowanego w czerwcu 2019 r. przez M. S., inwestycja obejmuje: usunięcie tynku z elewacji i przygotowanie do ocieplenia styropianem 12 cm w technologii lekkiej-mokrej, wymianę rynien i rur spustowych i obróbek blacharskich oraz montaż parapetów okiennych z płytek ceramicznych. Ponadto projekt przewiduje wymianę stolarki okiennej w piwnicy na nowe, wykonane z PVC w kolorze białym, z szybą zespoloną, a także renowację klinkierowego cokołu. W ocenie organu II instancji, złożony projekt budowlany jest niepełny, gdyż nie zawiera informacji odnośnie do prac związanych z ceglanym obramieniem drzwi wejściowych, czy dotyczących daszków nad wejściami na elewacji tylnej i frontowej. Ze złożonej dokumentacji nie wynika, na czym dokładnie miałaby polegać "renowacja detali architektonicznych wraz ze szczegółowym uzupełnieniem i odtworzeniem brakujących elementów (portal wejściowy, gzyms górny)". Z rysunków nr 2 i 3 wynika, iż zmianie ulega wygląd gzymsu wieńczącego pod okapem, bowiem zakryciu lub usunięciu ulegną jego dolne profilowane części. Nie zostało to dokładnie określone w projekcie. Ponadto Minister KDNiS zwrócił uwagę, że inwentaryzacja (rys. 2) nie uwzględnia zarówno istniejącego ocieplenia części budynku, jak również zadaszeń nad wejściami w tylnej elewacji. Według Ministra KDNiS działanie polegające na zniszczeniu oryginalnego tynku, oklejeniu elewacji styropianem i odtworzeniu oryginalnych detali architektonicznych stanowiłoby zniekształcenie oryginalnej myśli projektowej. Wskutek takich działań obiekt utraciłby oryginalny detal architektoniczny i fakturowany tynk, a tym samym swój wyraz architektoniczny. Dodanie 12 cm warstwy styropianu spowoduje pogrubienie ścian obiektu, pogłębienie otworów okiennych i drzwiowych oraz cofnięcie cokołu. Wskutek takich działań obiekty zabytkowe tracą walor autentyczności w postaci oryginalnych detali architektonicznych, ziarnistości i faktury oryginalnych tynków, głębokości osadzenia stolarek otworowych, grubości i szerokości ścian, a tym samym ich proporcji w stosunku do cokołu, kalenicy dachu czy gzymsu podokapowego. Zacieranie oryginalnej plastyki elewacji i fałszowanie przekazu o autentycznej stylistyce obiektu jest sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ II instancji wyjaśnił, że aktach sprawy brak jest potwierdzenia, by [...] WKZ uzgodnił termomodernizację budynku przy ul. [...]. Ponadto organ zauważył, że redukcja strat ciepła w budynku może nastąpić np. poprzez docieplenie dachu i stropu nad ostatnią kondygnacją, izolację piwnic, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, modernizację systemu grzewczego, rekuperację ciepła wentylacyjnego, osuszenie ścian i naprawę lub wykonanie izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej w celu przeciwdziałania zawilgoceniu murów na skutek podsiąkania kapilarnego, likwidację mostków termicznych, użycie tynków termomodernizacyjnych lub ocieplenie ścian zewnętrznych od wewnątrz. Mury w obiektach zabytkowych są masywne i cechuje je na ogół dobra izolacyjność termiczna, którą można poprawić wykorzystując sposoby dostosowane bardziej do zabytkowych obiektów. Przy zastosowaniu powyższych rozwiązań podstawowe wymogi cieplne powinny zostać spełnione. W interesie społecznym leży natomiast ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej substancji. W przypadku postępowania uzgodnieniowego dotyczącego termomodernizacji budynku, będącego przykładem modernistycznej zabudowy mieszkaniowej lat 30. XX w., jest to także sprzeczne z interesem strony. Planowana inwestycja nie została dopasowana do zabytkowego charakteru budynku, a jej realizacja doprowadziłaby do zniszczenia oryginalnie zaprojektowanych rozwiązań projektowych. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na: i) dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...] stanowi zabytek w rozumieniu u.o.z.o.z., podczas gdy organ w żaden sposób nie sprecyzował jakie materiały, wykorzystane techniki budowlane czy też oryginalne rozwiązania architektoniczne, formy i substancje świadczą o zabytkowym charakterze budynku; ii) niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w pobieżnej analizie projektu budowlanego z czerwca 2019 r. opracowanego przez M. S. dot. remontu elewacji wraz z ociepleniem budynku, w tym w szczególności nieuwzględnienie postępowania z gzymsami wieńczącym oraz ceglanym obramieniem drzwi na budynku, co zostało wyraźnie wskazane w pkt. 6.1. Projektu Budowlanego, który zakłada renowację detali architektonicznych na elewacji wraz ze szczególnym uzupełnieniem i odtworzeniem brakujących elementów (portal wejściowy, gzyms górny), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ II instancji, że realizacja Projektu Budowlanego doprowadziłaby do zniekształcenia oryginalnej myśli projektowej oraz utraty oryginalnego wyrazu architektonicznego budynku; iii) nie uwzględnieniu okoliczności, że: (1) elewacja budynku została już częściowo ocieplona, tj. ocieplone zostały dwa lokale, a w budynku jest ich łącznie 10. Co za tym idzie ocieplona część wynosi około 20% całości elewacji budynku; (2) budynek przy ul. [...] został już ocieplony (w taki sam sposób jaki zakłada Projekt Budowlany), a nadto budynek przy ul. [...] bezpośrednio łączy się z budynkiem Wspólnoty tworząc literę L. W tej chwili proporcje między tymi obiektami są całkowicie rozchwiane. Po ociepleniu budynku, nieruchomości te zostałyby ujednolicone i zachowano by ich proporcje; (3) inne sąsiednie nieruchomości dla budynku, zlokalizowane na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta [...] i znajdujące się w Gminnej Ewidencji Zabytków zostały poddane remontowi elewacji i ocieplone, w sposób analogiczny jak przewiduje Projekt Budowlany dla budynku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ II instancji, że zabudowa układu przestrzennego miasta [...], na której znajduje się budynek jest spójna pod względem architektonicznym a realizacja Projektu Budowlanego spowoduje dysproporcje budynków; iv) bezzasadnym przyjęciu, że mury w obiektach zabytkowych (w tym budynku) są masywne i cechuje je na ogół dobra izolacyjność termiczna, którą można poprawić wykorzystując sposoby dostosowane bardziej do zabytkowych obiektów (w tym docieplenie dachu i stropu, izolację piwnic, modernizację systemu grzewczego), a co za tym idzie Wspólnota może zastosować zaproponowane przez organ II instancji rozwiązania z zakresu inwestycji termomodernizacyjnych, co spowoduje, że wymogi cieplne zostaną spełnione, podczas gdy organ II instancji: (1) dokonując powyższych stwierdzeń nie odniósł się w żadnym stopniu do samego budynku i jego stanu budowlanego oraz technicznego, a ponadto (2) nie jest uprawniony i nie posiada wiedzy specjalistycznej w zakresie ustalenia czy w przypadku zastosowania zaproponowanych przez organ rozwiązań podstawowe wymogi cieplne zostaną spełnione; v) bezzasadnym uznaniu, że słuszny interes Wspólnoty Mieszkaniowej w zrealizowaniu Projektu Budowlanego godzi w interes społeczny oraz braku wyważenia tych dwóch interesów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego i automatycznego przyznania przez organ II instancji pierwszeństwa interesowi społecznemu nad interesem strony postępowania; b) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia przez organ II instancji odpowiedniego uzasadnienia postanowienia, a to przez brak wyjaśnienia: i) jakie działania objęte Projektem Budowlanym doprowadzą do rzekomego zniszczenia oryginalnego tynku Budynku, w jaki sposób oklejenie elewacji styropianem oraz odtworzenie detali architektonicznych zniekształcą oryginalną myśl projektową budynku, i czym właściwie jest "myśl projektowa", na którą powołuje się organ, a w konsekwencji dlaczego budynek miałby utracić swój wyraz architektoniczny; oraz ii) w jaki sposób nałożenie warstwy styropianu i pogrubienie ścian spowoduje utratę waloru autentyczności budynku oraz o jakie detale architektoniczne itp. okoliczności na które powołuje się organ chodzi, co w konsekwencji uniemożliwia Skarżącej zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynika sprawy, a to art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu spowodują zmianę wyrazu i charakter budynku, co z kolei pozbawi autentyczności budynków współtworzących nowożytny układ przestrzenny miasta [...]. Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Uzasadniając ww. zarzuty Skarżąca wskazuje, że sporny budynek nie jest zabytkiem, skoro nie został wpisany do rejestru zabytków i nie jest prowadzona dla niego żadna dokumentacja w ramach Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Samo ujęcie obiektu w Gminnej Ewidencji Zabytków oraz objęcie ochroną wynikającą z m.p.z.p., nie uprawnia organów do dowolnego uznania danego budynku za zabytek. Organ m.in. nie wyjaśnił, w czym przejawiają się jego znaczące walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Sam fakt, że budynek położony jest na terenie nowożytnego układu przestrzennego [...] również nie przesądza o uznaniu go za zabytek. Zdaniem Skarżącej Projekt Budowlany zakłada renowację detali architektonicznych na elewacji wraz ze szczególnym uzupełnieniem i odtworzeniem brakujących elementów (portal wejściowy, gzyms górny), a zaproponowana kolorystyka jest dostosowana do istniejącej kolorystyki sąsiednich budynków. Ceglany cokół zostanie odnowiony, a na warstwę styropianu położony będzie fakturowy tynk elewacyjny. Organ nie uwzględnił, że elewacja budynku została już częściowo ocieplona, także budynek przy ul. [...], który łączy się bezpośrednio ze spornym obiektem, został już ocieplony w taki sam sposób jaki zakłada Projekt Budowlany. Również inne sąsiednie budynki wielorodzinne (przy ul. [...], [...], [...], częściowo [...]) zrealizowały analogicznie zamierzenie budowlane, jak wnioskowane przez Wspólnotę Mieszkaniową. Skarżąca wskazuje, że organ nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, że nie uzgadniał termomodernizacji sąsiednich budynków, natomiast odnośnie obiektu przy ul [...], postanowienie organu ochrony zabytków odmawiające uzgodnienia projektu budowlanego remontu wraz z dociepleniem ścian tego budynku zostało wydane po terminie, co oznacza w istocie brak zastrzeżeń. Prace objęte Projektem Budowlanym przyniosłyby znaczącą poprawę stanu technicznego i wizualnego budynku, przyczyniłyby się do zwiększenia ochrony środowiska oraz poprawiły komfort termiczny mieszkańców. Dlatego też to interes tych właśnie mieszkańców - a nie jak błędnie wskazują organy obu instancji - interes społeczny, powinien zostać uwzględniony w pierwszej kolejności. W odpowiedzi na skargę Minister KDNiS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] WKZ z [...] września 2020 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia zamierzenia budowlanego, polegającego na remoncie i ociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, w odniesieniu do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, jest stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. i następuje w drodze postanowienia. W sprawie nie jest kwestionowane, że sporny budynek przy ul. [...] w [...] został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków przyjętej Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2012 r. Ponadto, przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na terenie nowożytnego układu przestrzennego miasta [...], również ujętego w ww. Gminnej Ewidencji Zabytków. Stosownie do art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z., wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak też inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 ustawy). Ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co jednoznacznie wynika już z samej jej nazwy. Przy prowadzeniu ewidencji m.in. gminnych należy mieć na uwadze przepis art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., zawierający ustawową definicję zabytku. Zabytkiem co podkreślić należy, jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Zatem do ewidencji wpisywane są jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym posiadanie takich walorów powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Co do zasady nie jest więc tak, że wydanie przez burmistrza miasta zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, następuje bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Ujęcie zabytku nieruchomego (niewpisanego do rejestru i nieznajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - "CBOSA"). Zarządzenie stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o czym świadczy art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, stanowiący o możliwości wyznaczenia przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia go do gminnej ewidencji zabytków. Akt ten władczo wkracza w zespól uprawnień właściciela zabytku objętego takim wpisem. W rezultacie tego, Zarządzenie Burmistrza [...] z [...] grudnia 2012 r. stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z ustaleń dokonanych w sprawie nie wynika, ażeby doszło do skutecznego podważenia i eliminacji z obrotu prawnego Zarządzenia Burmistrza [...] z [...] grudnia 2012 r. o ujęciu Gminnej Ewidencji Zabytków budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] oraz nowożytnego układu przestrzennego miasta [...], na terenie którego przedmiotowy budynek jest położony. W przywołanym wcześniej wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. NSA wskazał natomiast, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować (por. też wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1814/18, CBOSA). Uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ma jedynie na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności takich robót budowlanych. W konsekwencji powyższego, nie ma racji Skarżąca uważając, że sporny budynek nie stanowi zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Objęcie go wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków oznacza bowiem, że zostały mu przypisane cechy, którymi charakteryzuje się obiekt zabytkowy, tzn. że posiada on przynajmniej jeden z walorów, o których mowa w powołanym art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., tj. że posiada ponadprzeciętną wartość historyczną albo artystyczną lub naukową. Nieruchomość może być objęta różnymi formami ochrony, które determinują jej zakres. Zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 2 i pkt 3 u.o.z.o.z., ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Stosownie do § 9 pkt 1 lit. e) m.p.z.p., budynek przy ul. [...] w [...] został objęty ochroną konserwatorską. W myśl § 9 pkt 17 m.p.z.p., dla przedmiotowego budynku należy zachować: a) bryłę, b) formę i ceramiczne pokrycie dachu oraz kształt okien strychowych, c) układ osi i wykrój otworów w elewacji oraz opaski okienne, d) ceglany cokół, fakturowy tynk elewacyjny oraz gzyms wieńczący, e) stolarkę okienną i drzwi wejściowych, z dopuszczeniem, w przypadku wymiany stolarki okiennej, stosowanie podziałów szczeblinowych wzorowanych na oryginalnych. Powyższe koresponduje z treścią § 9 pkt 38 i pkt 39 m.p.z.p., mocą których ustanowiono strefę ochrony konserwatorskiej B. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż ochrona zabytków wynikająca z ustanowienia układu urbanistycznego nie polega co prawda na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji zabytkowego budynku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1951/18, CBOSA). Uwagi te należy w podobny sposób odnosić do objęcia danego terenu ochroną wynikającą z wpisu obszarowego do Gminnej Ewidencji Zabytków. Z m.p.z.p. niezbicie wynika zatem, że lokalny prawodawca za konieczne uznał zachowanie zewnętrznych cech charakterystycznych budynku, w szczególności autentycznego wyglądu jego elewacji, w tym składających się na nią elementów detali architektonicznych, układu osi i wykroju otworów w elewacji, opasek ochronnych, ceglanego cokołu, fakturowego tynku oraz gzymsu wieńczącego. Według niezakwestionowanych ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy (zob. karta ewidencyjna obiektu nr [...]), do dnia dzisiejszego zachowała się w dobrym stanie bryła budynku, tynk elewacyjny, profilowany gzyms wieńczący, opaski okienne, a także stolarka drzwi wejściowych i częściowo stolarka okienna. Minister KDNiS wyjaśnił natomiast, że z punktu widzenia konserwatorskiego o wartościach budynku stanowią użyte materiały i wykorzystane techniki budowlane, a także oryginalne rozwiązanie architektoniczne. Istotne znaczenie ma tu oryginalne wykończenie elewacji. Obiekt posiada zachowany (poza częścią ocieploną styropianem) detal architektoniczny w postaci gzymsu wieńczącego oraz wąskich opasek okiennych w formie nieco cofniętej w stosunku do lica elewacji. Oryginalny jest również fakturowany tynk elewacyjny, niewielkie trójkątne okna dachowe oraz stolarka drzwi wejściowych. Z tego właśnie powodu w pełni uzasadnione zdaje się być stanowisko organów ochrony zabytków, że elewacja budynku ze swoim oryginalnym wystrojem, winna być zachowana i wyeksponowana. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, szeroko wyjaśniły, w czym upatrują zagrożeń utraty waloru autentyczności budynku oraz jakie detale architektoniczne mogą zostać zatarte wskutek planowanych przez Wspólnotę Mieszkaniową robót budowlanych. Zbadano w szczególności czy przewidywane rozwiązania projektowe inwestycji, nie zniszczą elementów stanowiących o wartości historyczno-architektonicznej zachowanego zabytku. Tak też, jak zauważył organ I instancji, dołączony do wniosku projekt budowlany, zakłada usunięcie tynku z elewacji budynku (strona 5 projektu budowlanego - pkt. 3 oraz "odspojonego tynku na elewacji 100%" - strona 3 pkt. 6.1.) i docieplenie budynku styropianem o grubości 12 cm. Projekt zakłada również "frezowanie styropianu wokół okien (na gł. 1,5 cm) w celu uzyskania opasek zatartych na gładko (odtworzenie istniejącego rysunku elewacji)" oraz "renowację detali architektonicznych na elewacji wraz ze szczegółowym uzupełnieniem i odtworzeniem brakujących elementów (portal wejściowy, gzyms górny - strona 3 pkt. 6.1 projektu). Tym samym za słuszne uznać trzeba wnioskowanie [...] WKZ, że zamiarem Inwestora jest wykonanie w warstwie styropianu samych tylko imitacji oryginalnych obramień okiennych. Ponadto organ I instancji zauważył, że prace remontowe mają dotyczyć portali wejściowych - wykonanych z cegły klinkierowej takiej jak w cokole - oraz gzymsu wieńczącego pod okapem budynku. Porównanie rysunku inwentaryzacji (rys. nr 2) i projektu kolorystyki (rys. nr 3) doprowadziło jednak organ wojewódzki do wniosku, że obramienia drzwi elewacji frontowej pozostają w niezmienionym kształcie. Natomiast gzyms wieńczący, po doklejeniu warstwy styropianu, zmienia swoją formę i proporcje, ponieważ ulegają zakryciu (lub usunięciu - w projekcie nie zostało to jednoznacznie wyjaśnione) jego dolne profilowane części. Co więcej, organ zauważył, że na rysunkach załączonych do projektu brak jest również betonowych daszków nad drzwiami elewacji tylnej oraz informacji o sposobie wykonania prac remontowych tych elementów. Dlatego [...] WKZ przyjął, że skoro na rys. elewacji tylnej projektu (rys. nr 3) nie ma daszków, to zamiarem Inwestora może być ich usunięcie. Równocześnie organ ten dostrzegł, że w świetle złożonego projektu budowlanego, zamierzenie obejmuje renowację klinkierowego cokołu (strona 3 pkt. 6.1 oraz strona 4 punkt 7.3 projektu budowlanego) co jest spójne z częścią rysunkową projektu (rys. nr 3), a gdzie wyraźnie widać "odstawanie" pogrubionej elewacji nad częścią cokołową. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, Minister KDNiS nie bez przyczyny wskazał, że złożony projekt budowlany jest niepełny, skoro nie zawiera informacji odnośnie prac związanych z ceglanym obramieniem drzwi wejściowych, czy dotyczących daszków nad wejściami na elewacji tylnej i frontowej. Organ II instancji powziął też uzasadnioną wątpliwość, na czym dokładnie miałaby polegać przewidziana w pkt 6.1 projektu "renowacja detali architektonicznych wraz ze szczegółowym uzupełnieniem i odtworzeniem brakujących elementów (portal wejściowy, gzyms górny)", w sytuacji gdy z rysunków nr 2 i 3 projektu wynika, że zmianie ulega wygląd gzymsu wieńczącego pod okapem, bowiem zakryciu lub usunięciu ulegną jego dolne profilowane części. To właśnie z tych względów Minister KDNiS doszedł do przekonania, że działanie Inwestora polegać będzie na zniszczeniu oryginalnego tynku, oklejeniu elewacji styropianem i następnie odtworzeniu detali architektonicznych, co stanowiłoby zniekształcenie "oryginalnej myśli projektowej". Sąd pogląd ten w pełni podziela a wobec zarzutów skargi uznaje za konieczne wyjaśnienie, że pojęcie, jakim posłużył się organ II instancji - "oryginalna myśl projektowa" - niewątpliwie nawiązuje do idei lub koncepcji (zob. definicja słowa "myśl" za Słownikiem Języka Polskiego PWN), która przyświecała projektantom budynku wedle panującej w okresie jego powstania epoki modernizmu, a której przykład stanowi zabudowa [...] z lat 30-tych XX wieku. Jej cechą charakterystyczną stanowiła natomiast myśl wywodząca formę, funkcję i konstrukcję budynku niemal wyłącznie z istniejących uwarunkowań materialnych. Jak już wspomniano, organy obydwu instancji w wyczerpujący sposób wyjaśniły, w których elementach elewacji budynku (tynk fakturowany, profilowany gzyms wieńczący, opaski okienne, cofnięty cokół ceglany) upatrują przejawów tych właśnie charakterystycznych cech koncepcji projektowej, które powinny podlegać ochronie. Dodatkowo należy zauważyć, że obawy organów znajdują niejako potwierdzenie w innych założeniach projektu budowlanego. Tak np. w pkt 8.9 tego projektu, dotyczącego tynków, wskazano, że "Po wykonaniu ocieplenia wykonane zostaną nowe sylikonowe". Z kolei w pkt 8.10 dodano, że "Ściany malować farbami silikonowymi (ściany ocieplone) o strukturze piaskowej o charakterze tynku powlekanego (...)." Niewątpliwie rację ma zatem Minister KDNiS wskazując, że wskutek tego rodzaju działań obiekt mógłby utracić oryginalny detal architektoniczny i fakturowany tynk, a tym samym swój wyraz architektoniczny. Nade wszystko, dodanie 12 cm warstwy styropianu spowoduje pogrubienie ścian obiektu, pogłębienie otworów okiennych i drzwiowych oraz cofnięcie cokołu. Nie sposób zaprzeczyć stwierdzeniom organu, że wskutek takich działań obiekty zabytkowe tracą walor autentyczności w postaci oryginalnych detali architektonicznych, ziarnistości i faktury oryginalnych tynków, głębokości osadzenia stolarek otworowych, grubości i szerokości ścian, a tym samym ich proporcji w stosunku do cokołu, kalenicy dachu czy gzymsu podokapowego. W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do art. 89 pkt 2 u.o.z.o.z. organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, samodzielnie uprawnionym do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a decyzja musi uwzględniać obowiązek zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, sformułowany w art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.o.z.o.z. Orzeczenie organu konserwatorskiego ma zatem charakter rozstrzygnięcia eksperckiego, ponieważ to sam organ musi ocenić, czy dany obiekt posiada te cechy, które wymienia ustawowa definicja zabytku (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z.), a jeżeli tak to, czy cechy zabytkowe są tego rodzaju, że predestynują dany obiekt do objęcia go prawną formą ochrony konserwatorskiej w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Nie można natomiast w sposób uprawniony twierdzić, że działanie Skarżącego – umotywowane niewątpliwie słuszną chęcią uzyskania poprawy walorów termicznych obiektu i tym samym oszczędności w stratach ciepła – polegające na wykonaniu przedmiotowych robót, nie czyni jakiejkolwiek szkody w zabytkowej substancji budynku. Zacieranie oryginalnej plastyki elewacji i fałszowanie przekazu o autentycznej stylistyce obiektu jest bowiem bez wątpienia sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych. Trzeba przy tym wyjaśnić, że postanowienia w sprawach o których mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Przy dokonywaniu oceny stopnia zachowania lub zagrożenia wartości artystycznych, historycznych i naukowych reprezentowanych przez określony obiekt bądź obszar objęty ochroną konserwatora zabytków, organy konserwatorskie działają w ramach udzielonego im przez ustawę swobodnego uznania. Wobec nieograniczonej różnorodności faktycznej obiektów i obszarów posiadających wartość kwalifikujące je jako zabytki ustawodawca nie mógł bardziej szczegółowo dookreślić kryteriów technicznych, jakościowych lub estetycznych uznania takich obiektów za zasługujące na ochronę konserwatorską (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1733/19; z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/18, CBOSA). W związku z powyższym, Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, ale nie wnika w merytoryczną celowość jego wydania, kontroluje tylko, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Kontrola orzeczenia o uznaniowym charakterze wymaga sprawdzenia, czy jego wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego pod kątem przesłanek wynikających z rozstrzyganej materii. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego, podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy ocena jest swobodna a nie dowolna. Działając w tak wyznaczonych ramach Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.o.z.o.z., a także wadliwej oceny stanu faktycznego, to jest zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy w wydanych postanowieniach wyczerpująco i prawidłowo wskazały bowiem kryteria, którymi kierowały się wydając kontrolowane rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutu skargi nierównego traktowania przez [...] WKZ właścicieli nieruchomości na terenie objętym ochroną konserwatorską wskazać natomiast należy, że oprócz budynku przy ul. [...], gdzie jak wynika z argumentacji Skarżącej organ ochrony zabytków nie wniósł zastrzeżeń do planowanych prac w ustawowym terminie, w przypadku pozostałych obiektów przeprowadzone przy nich roboty budowlane nie uzyskały akceptacji organu. Według ustaleń, w żadnym innym przypadku w stosunku do budynku położonego na obszarze strefy konserwatorskiej B [...] WKZ nie uzgodnił robót budowlanych w kształcie choćby zbliżonym do zaprojektowanych przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową. Zdaniem Sądu, działania organów konserwatorskich prowadzone były ewidentnie w celu ochrony interesu społecznego, jakim jest zachowanie wartości zabytkowych obiektu i chronionego obszaru zabytkowego. Nawet jeśli działania takie mogłyby być odebrane przez Wspólnotę Mieszkaniową jako naruszające interes strony postępowania, to jednak w opinii Sądu działania organów konserwatorskich w rozpatrywanej sprawie należy uznać za zgodne z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ochrona walorów historycznych, artystycznych i naukowych wciąż reprezentowanych przez budynek i jego otoczenie, była więc realizowana przy spełnieniu warunków, czyli tzw. testów proporcjonalności wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Działania te były bowiem legalne, konieczne dla ochrony porządku publicznego, jakim jest ochrona zabytków i obszarów zabytkowych, a także proporcjonalne w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. podejmowane w takim stopniu, jaki był niezbędny dla zachowania ww. wartości. Trzeba także zauważyć, że właściciel zabytku nieruchomego może go użytkować i zagospodarować, ale wyłącznie w granicach określonych w ustawie o ochronie zabytków, a więc w taki sposób, aby nie zagrażało to jego wartości zabytkowej. Strefa dozwolonego "zachowania się" właściciela względem zabytku zostaje więc znacznie zawężona, względem prawa własności nieruchomości niebędących zabytkami. W tym względzie Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. P. i P. przeciwko Polsce (skarga nr [...]), nie zakwestionował rozwiązań i środków mogących ograniczać prawo własności osób prywatnych, przyjętych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Trybunał podkreślił wręcz, że "konserwacja dziedzictwa kulturowego oraz, gdzie to stosowne, jego zrównoważone użytkowanie mają na celu, obok utrzymania określonej jakości życia, zachowanie historycznych, kulturowych oraz artystycznych korzeni danego regionu i jego mieszkańców. Jako takie mają wartość zasadniczą, a zadanie ich ochrony i promocji spoczywa na organach władzy państwowej". Trybunał przypomniał także, iż w ramach przeszkód w zakresie praw własności wnioskodawców dążono do słusznych celów "interesu publicznego" dotyczących konserwacji dziedzictwa historycznego lub kulturowego kraju. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.