III SA/Kr 1368/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: SWSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 17 lipca 2020 r. przyznającej A. B. (dalej: "skarżący") zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 155 złotych jednorazowo od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 39 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, dalej: "u.p.s."), uchwała nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023, uchwała nr III/192018 Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31 grudnia 2018 r., dalej "uchwała Rady Miejskiej") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 7 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o dofinansowanie na żywność, bieżące potrzeby oraz środki czystości. Decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy przyznał skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku w kwocie 155 zł jednorazowo od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. (pkt 1). Organ wskazał, że w oparciu o wywiad środowiskowy ustalono, że skarżący nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj. kwoty 701 złotych. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód miesięczny skarżącego za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wyniósł 645 zł. W ocenie organu przyznanie skarżącemu świadczenia w formie pieniężnej z przeznaczeniem na zakup artykułów żywnościowych celem przygotowania gorącego posiłku uzasadnione jest sytuacją osobistą skarżącego. Organ wskazał, że sposób kwota przyznanego zasiłku celowego z programu rządowego współfinansowanego ze środków Wojewody na zakup artykułów żywnościowych niezbędnych do przygotowania gorącego posiłku została określona w oparciu o przyjętą w MGOPS politykę ustalania i przyznawania osobom i rodzinom pomocy z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu". Dla osób samotnie gospodarujących, których miesięczny dochód nie przekracza 701 zł, czyli 100% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., ustalono dzienną kwotę w wysokości 5 zł na zakup artykułów żywnościowych. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił - naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 7, 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, a mający istotny wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, iż zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia choćby częściowo potrzeb skarżącego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku w kwocie 248 złotych (czyli 8 złotych dziennie), o przeprowadzenie kontroli organu I instancji i powiadomienie odpowiednich służb o nagminnym i celowym naruszaniu prawa przez organ oraz o pisemne powiadomienie skarżącego o przebiegu kontroli. Skarżący podniósł, że przyznana kwota zasiłku celowego nie może być uznana za realną pomoc. Wskazał, że jest osobą bardzo schorowaną, a jego trudna sytuacja finansowa nie jest wynikiem zaniedbań, podejmuje bowiem leczenie, aby móc wrócić do aktywności zawodowej. Podniósł, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Skarżący zaznaczył, że przez czas pomocy na terenie K. otrzymywał zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 210 zł/miesięcznie na sporządzenie jednego posiłku. Decyzją z dnia 25 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który stanowi fakultatywną formę pomocy. Oznacza to, że organ właściwy może, ale nie musi przyznać zasiłku, nawet w przypadku, gdy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Organ podniósł, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej bierze pod uwagę zarówno cele określone w u.p.s., możliwości finansowe ośrodka w zakresie udzielania pomocy społecznej oraz indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, natomiast żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje organu do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań. Kolegium wskazało, że skarżący jest objęty pomocą społeczną w niezbędnym zakresie, w szczególności poprzez pomoc udzielaną za zakup żywności, jak i na zaspokojenie innych potrzeb bytowych. Organ II instancji wyjaśnił, że ma świadomość bardzo trudnej sytuacji życiowej skarżącego, tym niemniej świadczenia z pomocy społecznej mają stanowić wyłącznie pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych i w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych wnioskodawców, nie mają natomiast za zadanie zagwarantować pełnego utrzymania osobom potrzebującym i realizacji wszystkich zgłaszanych potrzeb. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz możliwości majątkowych, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania; art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia, iż organ orzekający w I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając wymienione w decyzjach kwoty zasiłku, podczas, gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, iż skarżący znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy przyznanych kwot; - brak rzetelnego zapoznania się aktami sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jego sytuacja materialna nie została należycie przenalizowana, a jej dogłębna analiza powinna doprowadzić do przyznania zasiłków celowych w wyższej kwocie. W ocenie skarżącego kwota 5 zł na dofinasowanie posiłku nie może być uznana za realną pomoc. Przyznana kwota zasiłku powinna dawać skarżącemu możliwość zakupu posiłku w barze mlecznym albo zakupu produktów na przygotowanie takiego posiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę do jej uchylenia, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie bezsporne są następujące okoliczności: skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku osiągnął dochód w wysokości 645 zł, który uzyskał ze świadczeń pomocy społecznej. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżący jest osobą schorowaną, leczącą się w wielu poradniach. Skarżący nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomego. Stan zdrowia skarżącego i jego trudna sytuacja życiowa są bezsporne. Sporna jest natomiast zasadność przyznania zasiłku na zakup żywności w kwocie 5 zł dziennie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z § 1 uchwały nr III/19/2018 Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania, przyjmuje się program osłonowy dotyczący udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywania. Podstawową formą pomocy jest gorący posiłek przyznawany osobom, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić, w szczególności osobom starszym, niepełnosprawnym, o niskich dochodach (...) (§ 3). Pomoc w formie gorącego posiłku przysługuje bez obowiązku zwrotu jakichkolwiek wydatków na udzielone świadczenie, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. Zgodnie z §7 uchwały w przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 przysługuje w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Uchwała Rady Ministrów z 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu", przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Ze środków przekazywanych w ramach Programu, gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym. Wskazać należy, że skarżący we wniosku z dnia 7 lipca 2020 r. wniósł o przyznanie dofinansowania na zakup żywności, a nie przyznanie pomocy w postaci ciepłego posiłku. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową, a w konsekwencji kontrola jej legalności dokonywana jest przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20, CBOSA). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14, CBOSA). W niniejszej sprawie w toku postepowania administracyjnego został zebrany materiał dowodowy(w szczególności w postaci oświadczeń i wniosków skarżącego, wywiadu środowiskowego), na podstawie którego organy ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w szczególności wysokość dochodów skarżącego, jego sytuację rodzinną, zdrowotną, majątkową i życiową. Organ ustalił, że skarżący korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, a także ich wysokość. W oparciu o dokonane ustalenia, organy zasadnie stwierdziły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do uzyskania zasiłku celowego, a w konsekwencji zachodzą materialnoprawne podstawy do orzekania na podstawie art. 39 u.p.s. Wskazać należy, że z treści art. 39 ust. 2 u.p.s. wprost wynika, że zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy wyjaśniły sposób rozumowania i określania wysokości zasiłku celowego, która musi uwzględniać nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o jego przyznanie, ale także możliwości finansowe organu pomocowego, a nadto ilość osób potrzebujących pomocy w danej gminie. W realiach niniejszej sprawy organy dokonały ważenia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, w szczególności polegającego na udzielaniu pomocy społecznej jak największej ilości osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej. W świetle powołanych przepisów, popartych orzecznictwem sądów administracyjnych, organ może przyznać świadczenie w wysokości pokrywającej całość lub część kosztów zakupu żywności, wysokość tej pomocy powinna być ustalona w odniesieniu do potrzeb wnioskodawcy, ale również możliwości finansowych organu i pomocy jak największej liczbie osób, które pomocy tej potrzebują. Nie budzi wątpliwości fakt, że ilość osób potrzebujących pomocy wzrasta, również w wyniku epidemii Covid-19, a zatem może w konkretnych sytuacjach zdarzyć się, że aktualnie przyznawana pomoc będzie niższa niż uzyskana poprzednio przez skarżącego, a przyczyną tego będzie właśnie potrzeba zważenia tych wszystkich elementów, które decydują o wysokości przyznanego zasiłku. Podkreślić należy, że ustalanie przez organ kwoty zasiłku celowego na zakup żywności za pomocą kryteriów uniwersalnych, służy takiemu określeniu wysokości udzielanej pomocy, który będzie odpowiadać celom (w szczególności zapewnieniu pomocy jak największej liczbie osób potrzebujących), możliwościom pomocy społecznej oraz potrzebom beneficjentów. W tym kontekście organ wyjaśnił, że podstawą ustalenia wysokości przyznanego zasiłku celowego z programu rządowego współfinansowanego ze środków Wojewody na zakup artykułów żywnościowych niezbędnych do przygotowania gorącego posiłku była przyjęta w MGOPS polityka przyznawania świadczeń w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu", według której osobom samotnie gospodarującym, których miesięczny dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy, tj. 701 zł miesięcznie, ustala się dzienną kwotę 5 zł na zakup artykułów żywnościowych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego posiłku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, stwierdzić należy, że organy nie mają obowiązku ustalania zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego, ponieważ celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich potrzeb osób wnioskujących o jej udzielenie, lecz pomaganie (poprzez udzielaną pomoc) w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący braku ustalenia przez organy I i II instancji możliwości majątkowych skarżącego, ponieważ ustaleń tych organ dokonał w oparciu o informacje przekazane przez skarżącego, a skarżący nie kwestionował tych danych w toku postępowania. W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut braku odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy, wyjaśniło na jakiej podstawie, przy uwzględnieniu jakich okoliczności i elementów stanu prawnego, skarżącemu został przyznany zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie pięciu złotych dziennie. Sąd zważył, że w podstawie prawnej decyzji przywołano przepisy uchwały Rady Ministrów, która jako akt prawa wewnętrznego nie może stanowić podstawy kształtowania praw czy obowiązków jednostek, jednakże w ocenie Sądu przywołanie tych przepisów nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Z treści decyzji oraz jej uzasadnienia wynika, że podstawę orzekania przez organy obydwu instancji stanowiły przepisy prawa powszechnie obowiązującego – ustawy o pomocy społecznej oraz uchwały Rady Miejskiej. Sąd nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ponieważ pełnomocnik nie złożył wniosku o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Pełnomocnik skarżącego został zawiadomiony pismem z dnia 1 marca 2021 r. o skierowaniu skargi na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W zawiadomieniu Sąd poinformował pełnomocnika o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie stosownych pism procesowych i dokumentów. Do dnia posiedzenia niejawnego, tj. do dnia 7 lipca 2021 r. do Sądu nie wpłynęło żadne pismo pełnomocnika z urzędu. Zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Zgodnie natomiast z § 2 przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu. Mając na względzie powyższe Sąd nie miał podstaw do orzekania o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu ponieważ w sprawie tej brak było wniosku pełnomocnika. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, z zastosowaniem prawidłowej podstawy materialnoprawnej oraz z zachowaniem przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.