II GSK 1423/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 872/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], zmieniającej na wniosek [...] zezwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] – [...] przez [...] w zakresie zmiany załącznika do zezwolenia, tj. rozkładu jazdy w zakresie uruchomienia komunikacji, utrzymania komunikacji i likwidacji kursów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) umorzyło postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 872/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] uchylił opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu [...], zaskarżano powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:- art. 22a ust 1 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm., dalej u.t.d.) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w niedostateczny sposób wyjaśniło czy zmiana zezwolenia nr 2261 dla [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] – [...] przez [...] stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, w tym linii regularnej obsługiwanej przez [...], pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia twierdzenie, że ww. zagrożenie nie występuje; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego: - art 7, 77 §1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię skutkującą uznaniem, iż wydając decyzję z dnia [...] października 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach dopuściło się naruszenia tych przepisów, mimo że analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy nie uzasadnia takiej konkluzji; - art 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię wywołującą implikację w postaci sformułowania pod adresem Samorządowego Kolegium Odwoławczemu w Kielcach zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wprost wynika, że [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zmieniającej zezwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku dla [...] i co za tym idzie nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2017 roku (znak: [...]). W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi [...]; albo 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji; 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zestawienia sprzedaży biletów przewoźnika [...] w okresie 1 września 2017 roku do 30 kwietnia 2018 roku na okoliczność niewystępowania zagrożenia wprowadzenie zmian w rozkładzie jazdy przewoźnika [...] dla linii komunikacyjnej obsługiwanej przez [...]; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej w imieniu skarżącego [...], wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii legitymacji strony wnoszącego skargę [...] w sprawie z wniosku skarżącej kasacyjnie [...] o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w zakresie zmiany załącznika do zezwolenia, tj. rozkładu jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że okoliczności sprawy nie dają podstaw, aby przyjąć, że źródłem interesu prawnego skarżącego jest przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Sąd pierwszej instancji stanął natomiast na stanowisku, że organ przedwcześnie i w sposób nieprzekonujący przyjął , że zmiana zezwolenia udzielonego skarżącej kasacyjnie nie może stanowić zagrożenia, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. dla już istniejących linii obsługiwanych przez skarżącego [...]. W ocenie Sądu ustalenia i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji są niewystarczające w kontekście ustalenia przesłanek art. 28 k.p.a. i opierają się na niepełnym materiale dowodowym, który organ błędnie zinterpretował, nie ustalając prawidłowo czy zmiana zezwolenia może stanowić zagrożenie, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., dla linii obsługiwanych przez skarżącego. Stanowiło zdaniem Sądu o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego w sprawie stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione. W skardze kasacyjnej zarzucono w punkcie 1, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne – art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., poprzez błędną jego wykładnię, jednak zarzut ten nie został uzasadniony. W tym zakresie skarga kasacyjna ogranicza się do twierdzenia, że ta błędna wykładnia wyraża się w uznaniu przez Sąd "że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w niedostateczny sposób wyjaśniło czy zmiana zezwolenia nr [...] dla [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] – [...] przez [...] stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, w tym linii regularnej obsługiwanej przez [...], pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia twierdzenie, że ww. zagrożenie nie występuje". W istocie zatem ten zarzut skargi kasacyjnej dotyczy oceny materiału dowodowego, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono w żaden sposób na czym miałby polegać błąd w dokonanej przez Sąd wykładni przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., ani też jaki winien być prawidłowy rezultat wykładni. Z tego względu zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony. Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że właśnie z normy prawnej zawartej w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., skarżący [...] wywodzi swój interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie – właściwe organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w którym jedną z badanych przez organ przesłanek jest okoliczność, czy zmiana zezwolenia obejmującego linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, status strony mają podmioty, które obsługują te linie na podstawie udzielonego zezwolenia. Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. ma bowiem charakter normy materialnej powszechnie obowiązującego prawa, co w świetle art. 28 k.p.a. uzasadnia istnienie interesu prawnego. Pogląd ten jest zbieżny ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, a dotyczącym udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób innemu, konkurencyjnemu na tej samej linii podmiotowi (por. np. wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1426/17). Nieuzasadnione są także zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punkcie 2 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 §1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja uzasadniająca te zarzuty skargi kasacyjnej ma charakter wyłącznie polemiczny. Przedstawiając własną ocenę, autor skargi kasacyjnej całkowicie pominął argumentację Sądu pierwszej instancji i tym samym skutecznie jej nie zakwestionował. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd w sposób jasny i logiczny uzasadnił swoje stanowisko co do niedostatków przeprowadzonego prze organ postępowania, w szczególności co do braków wymaganej przez przepis art. 22a ust. 3 u.t.d. analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Sąd wskazał dlaczego analiza ta nie spełniała wymagań określonych w ust. 5 art. 22a u.t.d., szczegółowo omawiając w uzasadnieniu skarżonego wyroku braki analizy odnośnie do porównania kursów poszczególnych przewoźników. Do tych twierdzeń w skardze kasacyjnej w ogóle się nie ustosunkowano. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. na skutek niedokonania prawidłowej oceny statusu skarżącego jako strony w postępowaniu toczącym się na wniosek skarżącej kasacyjnie [...], dotyczącym zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w zakresie zmian w rozkładzie jazdy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.