II OSK 3040/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1370/17 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1370/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalno-biurowego z częścią mieszkalną oraz sześciu budynków inwentarskich – kurników, w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego na działce o nr [...], w miejscowości P., obręb ewidencyjny [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. K., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s a.), tj.: – art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że dokument niestanowiący aktu prawa miejscowego, a ponadto wydany niezgodnie z przepisami wyższej rangi, akt taki stanowi, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną jego wykładnię, tj.: – art. 67 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, rozciągającą wymienioną w tym przepisie funkcję na czynność, do której osoba funkcję tę pełniąca nie ma fizycznej zdolności, – art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 2 tej ustawy, uznającą, że osoba pełniąca funkcję rady gminy, oprócz wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie tej ustawy, może również stanowić z woli wspólnoty samorządowej akty prawa miejscowego na podstawie ustaw odrębnych, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, – art. 94 Konstytucji RP, uznającą, że zdolność osoby pełniącej funkcję rady gminy do wydawania zarządzeń jest równoznaczna ze zdolnością do podejmowania uchwał, jak również, że ustawowe upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w formie zarządzeń (na podstawie i w granicach art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) jest równocześnie ustawowym upoważnieniem do stanowienia prawa miejscowego w formie uchwał (czyli w sposób określony w art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 1 ust. 2 tej ustawy). Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie występuje istotne zagadnienie prawne (art. 187 p.p.s.a.), którego istota sprowadza się do rozstrzygnięcia: – czy osoba pełniąca funkcję rady gminy, oprócz wydawania zarządzeń, może również podejmować uchwały, – czy osoba pełniąca funkcję rady gminy, oprócz wydawania aktów prawa miejscowego, w zakresie określonym w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, może również stanowić akty prawa miejscowego w sposób określony w art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 tej ustawy, – czy osoba pełniąca funkcję rady gminy jest wyrazicielem woli wspólnoty samorządowej. Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Ponadto wniosła o przedstawienie istotnego w danej sprawie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez siedmioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że uchwałę może podjąć tylko ciało kolegialne, a ciało jednoosobowe nie ma takiej zdolności. Osoba pełniąca funkcję rady gminy może tym samym wydawać zarządzenia stanowiące akty prawa miejscowego, które to z mocy ustawy nie wymagają podjęcia uchwały. Zarządzenie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uchwały nie zastępuje, a tym samym nie dochodzi do ustanowienia w drodze wydania zarządzenia aktu prawa miejscowego, którego ustanowienie może nastąpić tylko w drodze podjęcia uchwały. W kontekście powyższego wyłania się, w ocenie skarżącej kasacyjnie, istotne zagadnienie prawne dotyczące zakresu prawotwórczych uprawnień osoby pełniącej funkcję rady gminy. W odniesieniu do tego zagadnienia wskazane jest rozstrzygnięcie, po pierwsze o zdolności podejmowania przez taką osobę uchwał, po drugie o możliwości wyrażania przez nią woli wspólnoty samorządowej i po trzecie (związane z pierwszym i drugim) o możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego oprócz wydawania tych, które są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego do czasu wybrania nowej rady gminy. Pismem z [...] lipca 2021 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Przede wszystkim art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z kolei art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd, zwłaszcza że w niniejszej sprawie sąd skargę oddalił. Powiązanie przywołanych wyżej przepisów postępowania ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP również nie może prowadzić do uznania ich za zasadne. Przywołane regulacje konstytucyjne odnoszą się do katalogu źródeł prawa (art. 87 ust. 2 i art. 94) oraz niezawisłości sędziowskiej (art. 178), a więc przepisów, których sąd wojewódzki nie stosował. W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak wskazuje art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Nie ma więc wątpliwości, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny – pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 510/18, LEX nr 2664608). W niniejszej sprawie [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy D. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] lipca 2017 r. osoba pełniąca funkcję Rady Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., Gmina D. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...][...] lipca 2017 r., pod poz. [...]. Zgodnie z § 11 tego aktu prawnego, wszedł on w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, a zatem [...] lipca 2017 r. Jak stwierdziły organy, ustalenia ww. planu miejscowego są inne niż w wydanej [...] czerwca 2016 r. decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że spełniła się hipoteza normy zawartej w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji, organy były zobowiązane do stwierdzenia wygaśnięcia wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że zarówno organy administracji, jak i sąd wojewódzki prawidłowo zinterpretowały ww. przepis w kontekście ustalonego i niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Podnoszone natomiast przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszą się nie do powyższej, zaskarżonej decyzji, ale do uchwały z [...] lipca 2017 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., Gmina D., w tym przede wszystkim do sposobu jej uchwalenia. Za sądem wojewódzkim przypomnieć zatem należy, że badanie prawidłowości wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W wyniku wniesionej na jego podstawie skargi, wojewódzki sąd administracyjny, jeśli uzna ją za zasadną, może, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić nieważność planu. Skoro zatem niniejsza sprawa dotyczyła decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, to sąd wojewódzki nie mógł kontrolować legalności wydania planu miejscowego, którego uchwalenie poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji, ponieważ są to dwa odrębne postępowania. Ponadto słusznie stwierdził sąd wojewódzki, że dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego funkcjonuje w obrocie, wywiera on skutki prawne, w tym w odniesieniu do wydawanych w powiązaniu z nim indywidualnych aktów administracyjnych. Zarzuty podnoszone przez skarżącą kasacyjnie nie mogły więc być skuteczne – dotyczyły innej sprawy i innego aktu, który w tym postępowaniu nie podlegał kontroli sądu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).