VI SA/Wa 1409/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji-tryb uproszczony oddala skargę Postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2017 r., którym odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] w [...] (dz. nr ew. [...]) do obiektu handlowego, usytuowanego na działkach nr ew. [...]. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."). Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z 28 września 2017 r., na podstawie art. 156 k.p.a., K. P. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o weryfikację zgodności z prawem wybudowanego zjazdu - wyjazdu z parkingu i uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], z uwagi na jej wadliwość. Wykonywanie tej decyzji miało bowiem wywoływać czyny zagrożone karą, a nadto w decyzji wystąpiły błędy wymienione w art. 156 k.p.a. Wniosek ten został przekazany zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO"). Kolegium postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] nr [...]. Kolegium uzasadniało, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 poz. 470 z późn. zm.; dalej: "u.d.p.") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Nadając takie brzmienie temu przepisowi ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej wyłącznie do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi, do których ma być wykonany zjazd. W ocenie Kolegium, właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej z której zlokalizowano zjazd publiczny, ale nie do jego nieruchomości, nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację tego zjazdu, przede wszystkim z uwagi na charakter tego postępowania. Organ wydając decyzję zarówno pozytywną, jak i negatywną musi kierować się zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie może oceniać ich z punktu widzenia indywidualnego interesu, ale winien brać pod uwagę czy wydana decyzja nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Przy tym właściciele sąsiadujących nieruchomości są stronami w postępowaniach administracyjnych w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego dotyczących przedmiotowego zjazdu. Tym samym ich interes prawny jest zabezpieczony. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO wyjaśniło, że osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Kolegium uznało interes faktyczny wnioskodawczyni, wynikający z podnoszonych przez nią obaw związanych z lokalizacją zjazdu i wynikającymi z tego faktu zagrożeniami dla bezpieczeństwa budynku i pogorszeniem się warunków mieszkalnych. Jednak interes faktyczny, w ocenie SKO nie może być utożsamiany z interesem prawnym do bycia stroną postępowania na podstawie art. 28 k.p.a., rozumianego jako rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach osoby - opartych na przepisie prawa materialnego - bądź też o prawach lub obowiązkach innego podmiotu, co jednak wpływa na prawa lub obowiązki tej osoby. Postępowanie dotyczące zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale także postępowania nadzorczego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium, K. P. zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyjaśniając, że swój interes prawny wywodzi z ochrony prawa własności, tj. z: - art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, - art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, - art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, - art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania oraz przedstawiła argumentację w kwestii uciążliwości kwestionowanej przez nią lokalizacji zjazdu. Podkreśliła poczucie pokrzywdzenia oraz naruszenia jej własności. W pismach procesowych z 2 i 22 czerwca 2021 r. skarżąca wyrażała dezaprobatę co do okoliczności zamieszkiwania przez nią w sąsiedztwie w dyskontu spożywczego [...] oraz nadesłała sprawozdanie "Pomiary emisji hałasu do środowiska z terenu obiektu handlowo-usługowego [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga wnioskodawczyni nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61a § 1 k.p.a.). Stosownie bowiem do treści tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO z [...] marca 2021 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej - ulicy [...] w [...] (dz. Nr Ew. [...]) do obiektu handlowego, usytuowanego na działkach nr ew. [...] z uwagi na brak podstaw do przypisania wnioskodawczyni przymiotu strony. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się tym samym do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony i czy tym samym była ona uprawniona do domagania się stwierdzenia nieważności ww. decyzji, na mocy której wyrażono zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej na działkę stanowiącą własność/użytkowanie innego podmiotu. Wymaga podkreślenia, że kwestia statusu strony i interesu prawnego skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej - ulicy [...] w [...] (dz. Nr Ew. [...]) do obiektu handlowego, usytuowanego na działkach nr ew. [...] były badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2837/17. W sprawie tej wyrokiem z 25 września 2019 r. oddalono skargę wnioskodawczyni na postanowienie SKO z [...] listopada 2017 r. znak [...], stwierdzające na mocy art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania skarżącej od wspomnianej decyzji Wójta Gminy [...]. W orzeczeniu tym WSA zaakceptował pogląd SKO, że w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej - ulicy [...] w [...] (dz. Nr Ew. [...]) do obiektu handlowego, usytuowanego na działkach nr ew. [...] skarżącej nie przysługiwał przymiot strony. Stąd osnowa postanowienia brzmiała, że odwołanie skarżącej było niedopuszczalne. Wyrok jest prawomocny . Na mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei według art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zatem podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są związane faktem i treścią orzeczenia, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Lex/el.2019, komentarz do art. 170 p.p.s.a, pkt 11). Wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji (por. tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II FSK 1014/19, Lex nr 3109066). Organ kwestii tej nie dostrzegł, co nie ma wpływu na prawidłowość jego rozstrzygnięcia. Sąd w niniejszej sprawie uwzględnił wyrok o sygn. VII SA/Wa 2837/17 na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Zatem Kolegium prawidłowo na mocy art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (por. też wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1112/19, Lex nr 2817495, w którym stwierdzono, że sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.). Skarżącej prawidłowo nie uznało za stronę postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...], skoro tak też potraktowano wnioskodawczynię w postępowaniu zwyczajnym, gdy złożyła odwołanie od tej samej decyzji. W związku z treścią wniesionej skargi, należy podkreślić, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegały jedynie kwestie mające charakter proceduralny, co oznacza, że pozostałe zarzuty nie podlegały rozpoznaniu jako przedwczesne. Wobec powyższego Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.