II OSK 2317/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 801/21 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2021 r. znak DON.7100.24.2021.JSK w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 801/21, po rozpoznaniu skargi Zarządu Powiatu R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2021 r. znak DON.7100.24.2021.JSK w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym obiektu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie: P. S.A., [...] w piśmie z 21 sierpnia 2020 r., uzupełnionym 16 września 2020 r., poinformowało Łódzkiego WINB o nieodpowiednim stanie technicznym obiektów budowlanych usytuowanych nad linią kolejową nr [...] G. – Z., co stwarza realne zagrożenie dla prowadzenia ruchu pociągów na linii kolejowej nr [...]. Podczas kontroli 19 października 2020 r. ŁWINB ustalił, że na działce nr ew. [...] w obrębie [...] C., znajduje się wiadukt drogowy nad linią kolejową nr [...] G. – Z. w km 37,156 w konstrukcji żelbetonowej, trzyprzęsłowej o długości całkowitej 54 m i szerokości całkowitej 9,20 m. Przedmiotowy wiadukt drogowy służy do przeprowadzenia ruchu kołowego nad linią kolejową w ciągu drogi powiatowej [...], w miejscowości C., której przebieg został ustalony na podstawie Uchwały Nr XX/130/2004 Rady Powiatu R. z dnia 17 maja 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych. Przebiegająca po wiadukcie droga jest drogą o nawierzchni asfaltowej, z wydzielonym po obu stronach chodnikiem. Odnośnie do stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego organ wskazał na jego zużycie i brak przeprowadzanych remontów. Dodatkowo ustalono, że Zarząd Powiatu R. – pomimo braku dokumentów wskazujących na własność lub zarząd przedmiotowym obiektem – przeprowadza kontrole okresowe wynikające z art. 62 Prawa budowlanego. Zarząd przedstawił przy tym protokół z przeglądu podstawowego obiektu inżynierskiego, wykonywanego co najmniej raz w roku, przeprowadzonego w dniu 7 grudnia 2019 r. Z protokołu tego nie wynikają rodzaje występujących uszkodzeń i usterek oraz ich lokalizacje. Brak jest również zaleceń określających zakres robót budowlanych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Ponadto, osoba przeprowadzająca kontrolę okresową stwierdziła, że w chwili obecnej nie występują uszkodzenia zagrażające katastrofą budowlaną. Przedmiotowy obiekt może być eksploatowany na dotychczasowych warunkach, lecz powinny zostać wykonane roboty utrzymaniowe poprawiające estetykę jego otoczenia. W trakcie kontroli Zarząd Powiatu R. przedłożył również protokół z przeglądu rozszerzonego przedmiotowego obiektu, wykonywanego raz na 5 lat, przeprowadzonego w dniu 26 czerwca 2020 r., w którym wskazano uszkodzenia obiektu. Jednakże wnioski końcowe sporządzone w tym protokole są zbieżne z oceną dokonaną w dniu 7 grudnia 2019 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w drodze decyzji z 17 grudnia 2020 r. nakazał Zarządowi Powiatu R. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego poprzez: 1. uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na powierzchniach gzymsów, konstrukcji belek strunobetonowych oraz w miejscach dylatacji, 2. uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie, 3. naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia, 4. naprawienie dylatacji poprzecznych w konstrukcjach nośnych, 5. naprawienie izolacji przeciwwilgociowej na konstrukcjach nośnych, 6. zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu, 7. naprawienie lub wymianę skorodowanych rur spustowych odwodnienia wiaduktu, 8. uzupełnienie brakujących elementów betonowych stożków nasypów przy przyczółkach, 9. naprawienie schodów technicznych. Na wykonanie tych prac określił termin do 31 grudnia 2021 r. Zarząd Powiatu R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na niewyczerpujące zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego, nieprawidłową wykładnię przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewłaściwego adresata nałożonych obowiązków, a także określenie terminu wykonania prac, który uniemożliwia ich wykonanie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") decyzją z dnia 18 lutego 2021 r., znak: DON.7100.24.2021.JSK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie gdy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, który jest efektem zużycia technicznego obiektu na skutek upływu czasu i jego użytkowania. Podkreślił charakter związany decyzji podejmowanych na tej podstawie prawnej. Organ wskazując na wyniki przeprowadzonej 19 października 2020 r. kontroli oraz kontroli rocznej i kontroli pięcioletniej obiektu stwierdził, że wiadukt znajduje się w złym stanie technicznym. Zauważył, że zawarte w protokołach kontroli oraz przeglądach okresowych wskazania co do czynności, które należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia wiaduktu do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie, są wiążące. Wobec tego zasadne było nałożenie przez ŁWINB obowiązku wynikającego z art. 66 udt. 1 pkt ustawy Prawo budowlane. GINB przedstawił podstawy prawne i argumentację, z której wynika, że podmiotem zobowiąznym do wykonania powyższego obowiązku jest Zarząd Powiatu R. jako zarządca drogi powiatowej, która jest obiektem linniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając z tego obiektu odcinek drogi biegnący przez obiekt (most, wiadukt, kładkę) nawet wówczas kiedy właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym wiadukt jest zlokalizowany, jest inny podmiot niż ten, który zarządza drogą. Ponadto podniósł, że na gruncie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Jednocześnie zauważył, że samo pojęcie konserwacji nie zostało zdefiniowane w tej ustawie. W oparciu o definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, można przyjąć, że konserwacja to bieżąca działalność danego podmiotu zmierzająca do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji. GINB uznał, że charakter prac określonych w zaskarżonej decyzji nie mieści się w pojęciu konserwacji, przez co ich adresatem jest Zarząd Powiatu R.. W niniejszym przypadku zachodzi bowiem konieczność nie samego zabezpieczenia antykorozyjnego obiektu, ale przeprowadzenia całego procesu technologicznego robót budowlanych polegającego na odtworzeniu stanu poprzedniego danego obiektu. Organ II instancji uznał, że art. 28 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia zasadę odpowiedzialności zarządcy kolei za w zasadzie wszelkie działania inwestycyjne i zachowawcze, podejmowane w sytuacji krzyżowania się drogi publicznej z torami kolejowymi. Z kolei art. 28 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy przewiduje dodatkowe, inne od powyższych obowiązki. W przypadku art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, chodzi zatem tylko o konserwację znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. W świetle podjętych wyżej rozważań dotyczących pojęcia konserwacji, GINB stwierdził, że nie można przychylić się do opinii odwołującego, że za dolną cześć wiaduktu drogowego przebiegającego nad torami kolejowymi w pełni odpowiada zarząd kolei. Odpowiedzialność ta jest bowiem ograniczona do czynności konserwacyjnych. W związku z powyższym, zdaniem GINB, zasadnie nałożono obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego na Zarząd Powiatu R.. Odnośnie do zarzutu zbyt krótkiego terminu na realizację nałożonych obowiązków GINB stwierdził, że określony w decyzji Łódzkiego WINB termin do wykonania robót budowlanych – do 31 grudnia 2021 r. – jest racjonalnie uzasadniony. Wskazuje, że w słusznym interesie strony leży wykonanie nakazanych robót bez zbędnej zwłoki w celu ochrony kładki przed dalszym niszczeniem, nie zaś dalsze przedłużanie terminu, zwłaszcza że - jak wynika z akt – odwołujący wie o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu z protokołu z dnia 7 grudnia 2019 r. Powinien więc podjąć wszelkie kroki w celu skompletowania materiałów niezbędnych do uzyskania wymaganych prawem zgód oraz wyłonienia wykonawcy robót. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Zarząd Powiatu R. zarzucił naruszenie przepisów postępowania odnoszących się do prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.) oraz wadliwe uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 w zw z art. 11 i art. 8 K.p.a.), nieprawidłwą wykładnię art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a nadto naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy Prrawo budowlane poprzez określenie terminu wykonania prac, który nie jest możliwy do dochowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji Sąd I instancji przedstawił obszerną charakterystykę podstaw zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego oraz obowiązki organów prowadzących postępowanie na podstawie tegoż przepisu. Sad zauważył, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 przywołanej ustawy. Celem zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. W konsekwencji stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, czy też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, w każdym z takich przypadków obliguje organ do wydania decyzji zawierającej stosowne nakazy. Sąd zwrócił uwagę na związany charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 66 cyt. ustawy bowiem ustalenie przez organ nadzoru budowanego, iż zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1–4 Prawa budowlanego, wymusza na nim wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10; z 14 lutego 2013 r., II OSK 1917/11; z 2 września 2014 r., II OSK 3075/13). Przepis art. 61 ust 1 Prawa budowlanego stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, która powinna określać konkretny obowiązek wykonanie którego doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skutkujących stanem zagrożenia życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Podkreślił, że decyzja taka może dotyczyć wyłącznie nakazu dokonania zmian w samym obiekcie budowlanym. Sąd scharakteryzował przedmiotowy wiadukt drogowy i zauważył, że podczas czynności kontrolnych ustalono, że służy on do przeprowadzenia ruchu kołowego nad linią kolejową w ciągu drogi powiatowej [...], w miejscowości C., której przebieg został ustalony na podstawie Uchwały Nr XX/130/2004 Rady Powiatu R. z dnia 17 maja 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych. Przebiegająca po wiadukcie droga jest drogą o nawierzchni asfaltowej, z wydzielonym po obu stronach chodnikiem. Stwierdzono jednocześnie, że stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego wskazuje na jego zużycie i brak przeprowadzanych remontów. Natomiast nie stwierdzono uszkodzeń zagrażających katastrofą budowlaną. Podkreślił, że skarżący nie kwestionuje ustaleń dotyczących stanu technicznego wiaduktu, które zostały potwierdzone protokołami kontroli okresowych obiektu zleconych przez Powiat R. na podstawie art 62 Prawa budowlanego (protokół z przeglądu podstawowego obiektu inżynierskiego z dnia 7 grudnia 2019r., Nr 22/2019 oraz protokół z przeglądu szczegółowego obiektu inżynierskiego z dnia 26 czerwca 2020 r.) Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020r., poz. 920), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych, a biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotowy wiadukt służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb transportowych przekraczających granice jednej gminy, związanych z przemieszczaniem się ruchu kołowego nad torami kolejowymi, a także brak powiązania z jakimkolwiek obiektem kolejowym, podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie obiektu jest Powiat R.. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W myśl art. 19 ust 2 pkt 3 ustawy o drogach, zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, w tym przypadku Zarząd Powiatu R.. Do obowiązków zarządcy drogi należy zaś utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Za niewątpliwe Sąd uznał, że na gruncie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Zdaniem Sądu, przyjęcie, że w ramach obowiązków obciążających zarządcę kolei, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, mieści się coś więcej niż tylko konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, byłoby niezasadne. Sąd uznał, że jest to związane z interpretacją pojęcia konserwacja zestawionego z zakresem nałożonych na skarżącego obowiązków. Pojęcie konserwacji nie zostało ono zdefiniowane zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak też w przepisach ustawy o transporcie kolejowym i prawie budowlanym. W oparciu o definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, można przyjąć, że konserwacja to bieżąca działalność danego podmiotu zmierzająca do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji. Takie rozumienie pojęcia konserwacji, jest zbieżne z definicją słownikową zaczerpniętą ze Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, gdzie konserwacja, to "zabiegi mające na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie". Zgodnie zatem z art. 28 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei. Zdaniem Sądu przepis ten wyznacza zarządcę kolei jako podmiot odpowiedzialny za szczegółowo wskazaną aktywność w sytuacji krzyżowania się dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn. Z kolei art. 28 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach, wskazuje, iż do zarządów kolei należy również: 1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi; 2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi; 3) budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów. Ponadto w rozdziale 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca reguluje zagadnienie skrzyżowania dróg publicznych z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami technicznymi. Przepisy tego rozdziału stanowią zatem odstępstwo od ogólnych reguł odpowiedzialności danego zarządcy drogi za infrastrukturę (tak drogową, jak i kolejową, szynową, ale również za trasę linii energetycznej, czy rurociąg, itp.) znajdującą się w kolizji z drogą publiczną. Sąd I instancji w całości zaaprobował pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 stycznia 2019r. w sprawie VII SA/Wa 1111/18, że pomiędzy przepisem art. 28 ust. 1, a art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zachodzi związek tego rodzaju, że ten drugi przepis ma być dalszym rozwinięciem tego pierwszego, bez którego nie mógłby funkcjonować. Będący przedmiotem sporu przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 jest zamieszczony w rozdziale ustawy o drogach publicznych, a więc tej jej części, która ustanawia wyjątki od ogólnej zasady odpowiedzialności zarządcy drogi za jej stan, budowę, przebudowę i remont, które muszą być ściśle interpretowane. Są to obowiązki jednostkowe, które nie stanowią dodatkowego rozszerzenia obowiązków z art. 28 ust. 1 w tym sensie, iż do dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi oprócz konserwacji, nie stosuje się obowiązków budowy, przebudowy, przez zarządcę kolei, co zdaje się sugerować skarżący. Powyższy pogląd i interpretacja prawna nie zwalnia jednak organów z obowiązku ustalenia, które z prac wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji, nie mieści się w pojęciu konserwacji, co powoduje, że z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ich adresatem winien być zarządca drogi, a które noszą cechy prac konserwacyjnych i zabezpieczających. Sąd podzielił zarzut skargi, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości. Według Sądu, nałożony decyzją organu I instancji obowiązek uzupełnienia ubytków otuliny betonowej na powierzchniach konstrukcji belek strunobetonowych oraz w miejscach dylatacji , uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie, naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia, zabezpieczenie antykorozyjne powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych znajdujących się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego - dotyczy dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową. Organy jednak nie wyjaśniły czy wszystkie te prace wykraczają poza pojęcie prac konserwacyjnych , a więc takich, które zmierzają do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji. Ewentualna błędna klasyfikacja wskazanych prac doprowadziłaby do naruszenia art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zobowiązując do ich wykonania niewłaściwy podmiot. Sąd uznał, że stwierdzony przez Łódzki WINB stan wiaduktu drogowego uzasadniał nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu, po ponownej analizie materiału dowodowego, będzie wskazanie podmiotu lub podmiotów zobowiązanych do ich wykonania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U z 2021 r., poz. 1376) polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy może odpowiadać treści tego przepisu, bowiem część prac nałożonych decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 grudnia 2020 r., nr 109/1/2020, znak: WIK.7713.1097.2020.KAK, może ewentualnie stanowić konserwację, o której mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, k.p.a. w zw. z art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał pełnej oceny kwalifikacji prac nałożonych decyzją z 17 grudnia 2020 r. Podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonał kwalifikacji prac nałożonych tą decyzją uznając, że nie stanowią one konserwacji, o której mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz właściwe określił podmiot, do którego ma być skierowana decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpozania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zrzekł się rozpozania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu jednoznacznie potwierdzają protokoły kontroli organów nadzoru budowlanego a także okresowe przeglądy tego obiektu zawarte w aktach sprawy. Przedstawiono argumentację, podpartą orzecznictwem sądowym, z której wynika, że za utrzymanie wiaduktu drogowego, który służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb transportowych przekraczających granice jednej gminy, związanych z przemieszczaniem się ruchu kołowego nad torami kolejowymi, nie jest powiązany z jakimkolwiek obiektem kolejowym nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot, odpowiada Zarząd Powiatu R. i na ten podmiot należało nałożyć obowiązki usunięcia stwierdzonych w nim nieprawidłowości. Organ wskazał, że w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wyraźnie oddziela dolną część konstrukcji wiaduktu drogowego od części górnej, zajętej pod drogę. Roboty określone w decyzji Łódzkiego WINB z 17 grudnia 2020 r., nr 109/1/2020 nie dotyczą wyłącznie dolnej konstrukcji wiaduktu drogowego - jego uszkodzenia powstały bowiem w konsekwencji eksploatacji całego obiektu, zatem nie wystąpiły samoistnie. Organ zauważył, że termin "konserwacja" nie ma w polskim prawie legalnej definicji. Jak zauważył Sąd I instancji "Pojęcie konserwacji nie zostało zdefiniowane zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak też w przepisach ustawy o transporcie kolejowym i Prawie budowlanym. W oparciu o definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, można przyjąć, że konserwacja to bieżąca działalność danego podmiotu zmierzająca do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji". Remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Tym samym pojęcie "konserwacji" należy interpretować w ścisłym związku z ustawową definicją remontu. W oparciu o brzmienie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, jako bieżącą konserwację można określić roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne - nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu (czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale czego nie ma w chwili rozpoczęcia remontu) - wyrok NSA z 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06. Organ stoi na stanowisku, że roboty określone w decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 grudnia 2020 r. nie zaliczają się do robót konserwacyjnych, gdyż celem ich wykonania nie jest jedynie zachowanie wiaduktu w niezmienionym stanie, lecz przeprowadzenie robót odtworzeniowych (remontowych). Roboty te mają charakter naprawczy i służą odtworzeniu stanu poprzedniego wiaduktu rozumianego jako całość, zbiór powiązanych ze sobą elementów, a nie jedynie robót utrzymaniowych (konserwacyjnych takich jak oczyszczenie, malowanie, dokręcanie, smarowanie, usuwanie roślinności czy odparzeń tynku lub betonu, utrzymanie w należytym stanie urządzeń i instalacji). Celem ich wykonania ma być zapewnienie sprawnego ruchu kołowego nad linią kolejową, bez ryzyka dalszego naruszenia substancji obiektu. Konieczność nałożenia obowiązków wynikała z protokołu kontroli obiektu, przeprowadzonej przez organ wojewódzki w dniu 19 października 2020 r., stwierdzającego zaniechania przeprowadzenia robót remontowych (a nie tylko konserwacyjnych). Rozumienie "uzupełnienia" odpowiada definicjom ustawowym remontu, a nie konserwacji; jakkolwiek potocznie można ocenić te prace jako drobne. Uzupełnienie ubytków, o których mowa w sentencji decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 grudnia 2020 r., jest możliwe (i najczęściej będzie miało miejsce) z zastosowaniem innych materiałów budowlanych, niż pierwotnie użyte - co oznacza, że roboty te kwalifikują się jako roboty remontowe, a co za tym idzie wyklucza to przyjęcie, że nakazane obowiązki dotyczą "konserwacji" czy "bieżącej konserwacji". Inne roboty jak np. zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych (a nie tylko dolnej części) wynika z konieczności przeprowadzenia robót remontowych całego obiektu (np. wykonania odkrywek, naprawie dylatacji i izolacji) i jest ono konsekwencją robót naprawczych, a nie jedynie robotami konserwacyjnymi. Ponadto art. 66 Prawa budowlanego w żaden sposób nie odnosi się do konieczności zachowania obiektu w niezmienionym (nieodpowiednim) stanie technicznym i na jego mocy nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania obowiązków związanych z konserwacją obiektu. Przeciwnie - chodzi o odtworzenie poprzedniego stanu faktycznego, a nie jedynie utrzymanie dotychczasowego stanu, zaś nakazy w nim określone mogą dotyczyć wyłącznie usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 4 tego przepisu, w tym wykonania robót naprawczych, mających cechy co najmniej remontu, a nie tylko konserwacji obiektu. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego zaniechały przeprowadzenia koniecznej analizy, mającej na celu ustalenie, które z prac nałożonych decyzją Łódzkiego WINB z 17 grudnia 2020 r. należy zaliczyć do "bieżącej konserwacji" - bowiem gdyby zaszła potrzeba wykonania jedynie prac konserwacyjnych, przepis art. 66 Prawa budowlanego w ogóle nie znalazłby zastosowania, a zasadność jego wdrożenia nie stanowi w sprawie przedmiotu sporu. Sąd I instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sposób nieuzasadniony przyjął założenie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy stan faktyczny nie odpowiada treści tego przepisu. GINB zakwestionował przyjętą przez Sąd I instancji ocenę, że prace nałożone decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 grudnia 2020 r., mogą ewentualnie stanowić prace konserwacyjne, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Prace nałożone decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 grudnia 2020 r., nie stanowią prac konserwacyjnych, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a tym samym obowiązek ich wykonania nie może być nałożony na zarząd kolei. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zatem prawidłowo ocenił, że taki obowiązek winien być nałożony na Zarząd Powiatu R. jako zarządcę drogi w ciągu której znajduje się wiadukt na którym mają być wykonane prace. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opiera się na uzasadnionych podstawach. Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., NSA rozpoznając postawione zarzuty w pierwszej kolejności rozpatrzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania albowiem tylko przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy można uznać za prawidłowe a następnie ocenić czy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego. Przystępując zatem do oceny zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Sąd I instancji naruszył art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie dokonał pełnej oceny kwalifikacji prac nałożonych decyzją z 17 grudnia 2020 r. W ocenie NSA, organ odwoławczy dokonał prawidłowej kwalifikacji prac nałożonych tą decyzją uznając, że nie stanowią one konserwacji, o której mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz właściwe określił podmiot, do którego ma być skierowana decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Pojęcie konserwacji nie doczekało się dotychczas definicji ustawowej. Nie ma jej zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak również w przepisach ustawy o transporcie kolejowym i ustawie Prawo budowlane. Rozumienia tego pojęcia należy dokonać poprzez odwołanie się do definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Słusznie przyjmuje się, że konserwacja to bieżąca działalność danego podmiotu zmierzająca do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji. Wykładnia taka odpowiada definicji słownikowej (Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006), gdzie konserwacja, to "zabiegi mające na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie". Zgodnie z zasadą pierwszeństwa wykładni literalnej nad systemową czy funkcjonalną należało poprzestać na potocznym rozumieniu tego terminu. Zasadniczą cechą odróżniającą konserwację od remontu jest cel jaki przyświeca działaniom podejmowanym w ramach tych czynności. Celem konserwacji jest zabezpieczenie dotychczasowego stanu przedmiotu przed utratą jego cech i właściwości aby nie dopuścić do jego degradacji. Natomiast remont to działanie obliczone na odtworzenie części lub całości przedmiotu do jego stanu pierwotnego, bowiem utracił on swoje dotychczasowe właściwości. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu jest dążenie do odtworzenia stanu pierwotnego (czyli odtworzenia czegoś, co kiedyś było, ale czego nie ma w chwili rozpoczęcia remontu). Art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jeśli ustalenia organów wskazują, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Oznacza to, że stan techniczny obiektu wymaga naprawy poprzez podjęcie czynności, które doprowadzą do odzyskania obecnie utraconych pierwotnych cech i właściwości. Nie znajduje zatem zastosowania kiedy obiekt nie utracił jeszcze swoich właściwości a wymaga jedynie konserwacji czyli zabezpieczenia jego właściwości przed degradacją. Podzielić należy stanowisko GINB, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane w żaden sposób nie odnosi się do konieczności zachowania obiektu w niezmienionym (nieodpowiednim) stanie technicznym i na jego mocy nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania obowiązków związanych z konserwacją obiektu. Przeciwnie - chodzi o odtworzenie poprzedniego stanu technicznego, a nie jedynie utrzymanie dotychczasowego stanu, zaś nakazy w nim określone mogą dotyczyć wyłącznie usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 4 tego przepisu, w tym wykonania robót naprawczych, mających cechy co najmniej remontu, a nie tylko konserwacji obiektu. Zatem GINB wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uznał, że konieczne do wykonania prace budowlane służą odtworzeniu stanu technicznego wiaduktu a nie jego konserwacji. Konserwacja nie doprowadziłaby bowiem do przywrócenia mu odpowiedniego stanu technicznego i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec tego uznać należy, że organy decydując się na zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przesądziły o charakterze koniecznych do wykonania prac czyli remontu. Tylko remont polegający na wymienionych w tej decyzji działaniach może doprowadzić do przywrócenia właściwego stanu technicznego wiaduktu, czego nie osiągnięto by gdyby chodziło tu jedynie o konserwację. Z powyższego wynika, że art. 28 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei, nie miał zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy on wyłącznie skrzyżowania dróg z liniami kolejowymi w poziomie a nie jako wiadukt. Z kolei art. 28 ust. 2 pkt 1ustawy o drogach publicznych nie miał zastosowania bowiem określa on właściwość zarządu kolei odnośnie do prac polegających na konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. W stanie faktycznym sprawy nie miało to miejsca, gdyż nie sposób mówić o konserwacji kiedy podstawą nałożenia obowiązków jest art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, że pomiędzy przepisem art. 28 ust. 1, a art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zachodzi związek tego rodzaju, że ten drugi przepis ma być dalszym rozwinięciem tego pierwszego, bez którego nie mógłby funkcjonować. Będący przedmiotem sporu przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest zamieszczony w rozdziale 3 ustawy o drogach publicznych, a więc tej jej części, która ustanawia wyjątki od ogólnej zasady odpowiedzialności zarządcy drogi za jej stan, budowę, przebudowę i remont, które muszą być ściśle interpretowane. Są to obowiązki jednostkowe, które nie stanowią dodatkowego rozszerzenia obowiązków z art. 28 ust. 1. Wobec powyższego ustalenie przez organy nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu, co nie ulega wątpliwości, obligowało te organy do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na zarządcę drogi powiatowej, w skład której wchodzi ów wiadukt, poprzez wykonanie określonych prac remontowych zmierzających do odtworzenia, przywrócenia właściwego stanu technicznego wiaduktu, z oznaczeniem terminu. Wskazywana przez Sąd I instancji, jako podstawa do uchylenia zaskarżonych decyzji, konieczność dokonania przez organy ustaleń stanu faktycznego, nie wystąpiła. Rozróżnienie wśród nałożonych w decyzjach obowiązków prac polegających na konserwacji i tych kwalifikowanych jako remont było niecelowe bowiem wszystkie wskazane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązki uznać należało za remont nie zaś za konserwację. Tylko gruntowny remont wiaduktu, poprzez wykonanie wskazanych w decyzjach prac budowlanych, może doprowadzić do uzyskania właściwego stanu technicznego tego obiektu. Konserwacja odpowiadająca wskazanym pracom nie mogłaby doprowadzić do przywrócenia oczekiwanego stanu technicznego wiaduktu. Skoro nie doszło do naruszenia przepisów postępowania to ustalony przez organy stan faktyczny uznać trzeba za prawidłowy. Wobec czego za zasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U z 2021 r., poz. 1376) polegający na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy może odpowiadać treści tego przepisu. Jak już wcześniej wskazano ten przepis z racji charakteru prac remontowych a nie konserwacyjnych nie miał zastosowania w sprawie. W tym stanie sprawy nie budzi wątpliwości, że organem zobowiązanym do naprawy wiaduktu będzie Zarząd Powiatu R., bowiem za utrzymanie wiaduktu drogowego (wchodzącego w skład drogi powiatowej), który służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb transportowych przekraczających granice jednej gminy, związanych z przemieszczaniem się ruchu kołowego nad torami kolejowymi oraz nie jest powiązany z jakimkolwiek obiektem kolejowym, odpowiedzialny jest zarząd powiatu jako zarządca drogi powiatowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Podstawę prawną odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości stanowił art. 207 § 2 P.p.s.a. Zdaniem NSA niecelowe było orzekanie o zwrocie kosztów dla skarżącego kasacyjnie bowiem w związku z zasądzeniem kosztów postępowania wyrokiem Sądu I instancji od GINB na rzecz Zarządu Powiatu R. przy obecnym wyroku uchylającym sprowadzałoby się to do wzajemnego rozliczenia poniesionych przez ww. strony kosztów postępowania sądowego.