II OSK 2272/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 40/21 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r. odrzucił skargę T. K. (dalej również jako "skarżący") na bezczynność Starosty B. (dalej również jako "Starosta") w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący T. K. pismem z [...] marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty B. z [...] marca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, zatem podlegała ona odrzuceniu. W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że Starosta B. w dniu [...] marca 2021 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził, że decyzja Starosty B. z [...] marca 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r, poz. 735, dalej jako k.p.a.) odstąpił od jej uchylenia. Decyzja ta została doręczona skarżącemu [...] marca 2021 r. Opisany stan faktyczny wskazuje, że skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu prowadzonego przez Starostę B. postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył T. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię wyrażenia "sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne" i niewłaściwe jego zastosowanie w zw. z art 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a. gdyż skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania wnosił o doręczanie pism drogą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP, w związku z czym organ obowiązany był wydać orzeczenie w formie elektronicznej zawierającej kwalifikowany podpis elektroniczny zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., zaś organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast wydał akt lub dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu czego konsekwencją było niezasadne odrzucenie skargi, a miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie skargi w oparciu o art. 132 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., art 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i odrzucenie skargi wobec uznania, że postępowanie, którego dotyczy skarga już się nie toczyło na dzień wniesienia skargi, ponieważ wniesiono ją po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę, gdy tymczasem zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2021 r.; 3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 art. 45 ust 1, art. 77 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej k.c.) i art. 417 (1) § 3 k.c. w zw. z art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarga jest niedopuszczana, co skutkowało w istocie pozbawieniem strony skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, a zarazem godzące w konstytucyjnie chronione prawo do sądu, a także w prawo do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, czyli zamykające stronie prawo dochodzenia jej konstytucyjnych praw; 4) art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 15 § 1 pkt 3 i pkt 4 p.p.s.a., art. 187 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie treści uchwały siedmiu sędziów NSA z 21.12.1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46 w zakresie skutków prawnych niedotrzymania przez organ administracji terminów załatwiania sprawy, określonych w art. 35 § 3 k.p.a. oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008r., I OPS 6/08,ONSAiWSA 2009 r. nr 4. poz. 63, a miało to wpływ na treść orzeczenia, gdyż uwzględnienie ich treści w aspekcie skutków prawnych spowodowałoby, iż sentencja orzeczenia byłaby inna; 5) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 39 (1) § pkt 1, pkt 2, pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię gdyż doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca "2002" r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U z 2020r. poz. 344 ze zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił o to, a przepis art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego; 6) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.daiej p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. 2 art. 184 Konstytucji poprzez uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej w ramach kompetencji określonych w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby nie odrzucenie skargi, podlegałaby ona merytorycznemu rozpatrzeniu; 7) art. 133 § 1 p.p.s.a, zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 163 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie uwzględnił przebiegu całego postępowania a przez to również wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, czego konsekwencją była błędna ocena prawna skutkująca podrzuceniem skargi, gdyż decyzja w formie elektronicznej nie zawierająca podpisu elektronicznego może stanowić co najwyżej projekt aktu; po złożeniu skargi do WSA doręczono decyzję za pośrednictwem Poczty Polskiej w formie papierowej, skarżący złożył dwukrotnie odwołanie, raz po otrzymaniu projektu decyzji, drugi raz po otrzymaniu decyzji za pośrednictwem Poczty Polskiej, polegającej na niedostrzeżeniu bezczynności organu i tym samym naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi dlatego też naruszenie tego przepisu mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być zatem przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zasadniczym powodem odrzucenia skargi w niniejszej sprawie jest stwierdzenie jej niedopuszczalności wobec faktu, iż organ wydał w dniu [...] marca 2021 r. decyzję w sprawie i nie pozostawał już, w ocenie Sądu, w bezczynności. Decyzja organu została doręczona skarżącemu [...] marca 2021 r. Sąd wydając zaskarżone postanowienie powołał się na uchwałę NSA podjętą 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Strona w złożonej skardze kasacyjnej zakwestionowała tę argumentację wskazując, że wskazana uchwała odnosi się do decyzji posiadających przymiot ostateczności, tymczasem postępowanie toczyło się dalej i zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę Lubelskiego w dniu [...] maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając niniejszą sprawę miał na uwadze treść postanowienia wydanego przez NSA w innej sprawie skarżącego kasacyjnie rozpoznanej 21 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2084/21. W motywach tamtego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skoro przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji, to zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na odrzucenie wniesionej skargi, okazał się zasadny. W dalszej części uzasadnienia Sąd zaznaczył, iż "Sąd pierwszej instancji przystępując więc do rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności ustalić fakt istnienia przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy od zaskarżonej formy działalności administracji publicznej (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r. było w toku, to trudno uznać, że zaistniała niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), gdyż nie zniknął przedmiot kontroli sądu administracyjnego". Rozważania te mają oczywiste zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na zarzut odrzucenia skargi na decyzję, która nie posiadała przymiotu ostateczności. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę w pełni przychyla się do oceny wyrażonej w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2084/21. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).